城中村改造治理研究

城中村改造治理研究

冯毅超

同济大学

摘要：进入新世纪以来，随着越来越多的城市开始逐渐转变城市发展方式、提高土地使用效率，经济转型倒逼城市发展升级等现象不断显现，究其原因，在城市建设用地增量无法满足城市经济发展需要的用地要求时，盘活存量建设用地来提高土地的利用效率成为未来中国城市化发展的必然选择和广泛共识。一些诸如城中村、棚户区、城市老旧城区等区域日益成为各城市提高土地利用效率和集约化程度的重点对象。

关键词：城市有机更新；城中村；棚户区改造

一、城中村改造的意义

党十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“十三五”中央城市工作会议指出：“要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”的工作目标。

二、城中村带来的各种问题

改革开放以后，随着国家经济社会结构的变革，我国迈入了城市化稳定快速发展时期，随之而来的是城市人口规模不断提高和大城市数量显著增长。乡村工业化和城市产业扩张对城市化进程起到了推动作用，1978年至2011年间，全国城市数量从320个增加至700余个，城市化率由17%增加至47.9%，随之而来的的则是在城市扩张过程中，因城乡二元结构导致的城乡发展的不平衡，同时在城市化进程中对农村土地征收时缺乏科学整体的规划，征地不征村，造成城市建设快速推进后，村民宅基地混杂其中，最终造成各城市城中村的现状。

目前来看，城中村主要存在的突出问题有：

1、人口密度过高。因城中村的区位优势，周边配套齐全，交通便利，而房屋租金远远低于同地段商品房，往往吸引包括大量外来人口在内的城市中低收入职业者租住其中，人口环境复杂，流动性大，加上出租房屋分散、通常伴随着管理缺位，流动人口犯罪隐患给周边治安管理造成很大的压力。

2、建筑安全隐患。城中村多为老旧村民自建房，且因房主追求经济利益，多数房屋均存在违章搭建，容积率超标，乱拉水电等情况，同时消防设备配置不全或缺乏，建筑间距小，这些都造成城中村火灾隐患巨大，容易发生恶性群死群伤事件。

3、缺乏公共服务设施。现阶段大部分城中村多数村道无法满足消防、医疗车辆通行出入，同时村内排水排污设施落后，垃圾收集堆放设施不全，造成雨天污水很流，也是城中村“脏、乱、差”的最直观体现，同时村内基本没有文体中心、医疗服务站等配套设施，大大拉低了包括房东在内的城中村整体居住人群生活品质，更影响了整个城市的整体面貌。

三、实施城中村改造的几个建议。

1、做好顶层设计、坚持规划引领

城中村改造不应局限于本地块征迁，资金平衡，摈弃以往项目带动拆迁的项目推进制，而是要采用“整村规划、区域统筹”的方式推进整个区域内的城中村改造。在征后土地利用上，先期进行科学谋划城市未来发展新格局，坚持“三公”用地优先、城市留白优先，对征后土地做到地尽其用。城中村改造应该与各城区的发展规划相融合，尤其是与特色小镇、城市重点发展地区紧密结合，将城中村改造作为带动城市产业转型的重要契机，以此提升城市功能和活力，另一方面，又要通过城中村改造美化市民的生活环境，提升市民的生活质量，并以新的发展理念带动城市更新朝着永续发展的方向前进。

2、以人为本、建设品质住宅

部分城市在以往的城中村改造过程中限于成本平衡等因素考虑，片面追求容积率，造成部分城中村回迁安置房为一梯六户甚至八户的“筒子楼”，造成后续回迁过程中居民满意程度降低，同时这些“筒子楼”因户型、绿化等指标与周边商品住宅差距过大，在几十年后又将成为新的“棚户区”最终背离了城中村改造的初衷。城中村改造作为补全城市发展短板、优化土地使用率的工程，更是与普通老百姓生活息息相关的民生实事工程，因此，在建设安置房过程中，政府需出台统一的建设标准，对项目的容积率、绿化、装修标准、车位配比等与百姓息息相关的项目指标进行明确，做到标准统一，同时积极引入知名房企通过代建制形式进行安置房的开发建设，提升房屋品质。同时注重安置房项目交付后的后续管理，城中村改造不仅改变了农民身份，更意味着生活方式的彻底改变。通过制定相关政策规定、“村规民约”和引入专业物业管理公司等措施，强化后续管理，确保改造和整治效果能长期保持，并通过品牌物业的细致管理，引导回迁村民做好从农民到居民这一身份的过渡和转变。

3、注重保留地方特色，避免千篇一律

村庄是作为农业社会的中国历史文化和基因最基础的单元，在城市化进程大大加快的现今，除去大量千篇一律的现代都市外，老村、老建筑、老标志物是反映一个城市地域特征和文化底蕴的最直观展现，所以在城中村改造过程中，要充分重视保护和提升历史风貌，尽可能保留较完整的传统文化习俗和村庄记忆，让传统文化消而不失。可以考虑在城中村改造过程中，保留当地一些熟悉的历史场所和标志性节点，如一些历史建筑、古街、古宅、古树、古井等，将其融入公共空间设计，以增强地域特色。此外还需注重传统民俗这些非物质文化层面的历史特色遗存，可以通过编纂村志、定期组织社戏、挖掘古老建筑背后的故事等活动、措施，保留、延续村落文化。

4、增加村集体收入，做到长远发展

城中村改造，一定层面上打破了村民原有的收入方式及村集体经济来源方式，在城中村改造过程中，我们应该注重保障城中村原住民后续生活问题，可以通过提高村集体经济收入和造血能力，真正做到“授人以渔”，具体为推行村集体留用地制度用于解决原村集体经济组织以及成员的生产生活问题，满足集体经济发展和村民生计可持续性的需要。在城中村改造过程中，通过保留一定面积的村集体留用地，作为资产纳入集体经济组织，村集体以土地入股，通过招商引资引入合作企业进行商业开发项目建设，村民获取收益分红。2、

5、人性征迁、维护租客利益

随着城中村改造，特别是大范围大规模的城中村改造，必然会造成原居住在该城中村内的租户腾退和搬离，因该部分人群原本在社会中就属于低收入弱势群体，其中一大部分外地租户，在办理城中村后，无法承担同地段内房价、被迫搬离至较远区域，造成了通勤成本和居住成本的提高，城中村改造工作充分考虑到这一群体的特殊需要，通过多渠道多途径解决该部分人群的住房困难问题。一是考虑通过城中村征迁用地建设临时租赁集体宿舍。利用城中村改造区域腾挪出暂不出让用于储备的土地建设临时租赁房，专门解决外来务工人员的居住问题。二是通过村集体留用地建设外来人员公寓，既解决了外来务工人员居住问题，又为村集体提供一条稳定长期的收入来源。三是在大型工业区、产业园附近统筹建设租赁公寓，通过统一租赁给园区内企业形式，集中解决园区内外来人员居住问题。

四、结语

城中村问题是中国城市共同面对的普遍性、结构性“难题”，其现状纷繁复杂，我们在推进城中村改造时，应做到既有统一标准，又能因地制宜，树立创新发展理念，使城中村改造真正作为将城市化推向更高层次的助推剂。