城市基础设施PPP融资模式及风险管理研究张宝义

城市基础设施PPP融资模式及风险管理研究张宝义

张宝义

江苏省体育装备中心江苏南京210029

摘要：近年来，PPP项目在我国的取得一定的发展，但在发展过程中面临着许多问题急需完善，相对于国外，政府与社会资本合作在我国尚属于新生事物，因此，在目前国家大力支持发展PPP项目过程中，认清PPP融资模式发展现状，根据我国的实际情况对即将进行的项目进行融资模式的分析完善和创新，对融资过程中的风险进行管理和控制，并从法律层面完善相关法律制度，综合从政府和企业双方的把控对PPP模式进行完善，根据实际项目运作中的具体问题提出相应的风险应对措施。

关键词：PPP融资模式；风险分析；风险管理应对措施

1引言

PPP融资模式主要指的是一种公私合作的模式，是政府通过引用民间资本的方式与私营企业合作，共同进行基础设施建设，项目在建设成功之后政府给予私营企业一定年限的特许经营权，让企业进行投资运营，作为企业的投资回报。在基础设施项目运营过程中，政府和企业对项目责任共担，共同面对项目风险。PPP融资模式的优势是通过政府和企业的合作，筹集项目所需的建设资金，提高项目建设和运营的效率。PPP模式是一种复合和多方合作的融资模式，是一种优化的融资模式，有一个“共赢”的合作理念，通过政府与民间资本的良性结合，形成多方共赢的局面，提供一个长效的投资、管理和运营的模式，共同承担责任和存在的一定的融资风险[1]具有一般工程在施工阶段的管理复杂性、时空不可逆转性等特点，基础设施建设项目的投资风险较大、数额巨大、建设周期较长，单纯依靠中央以及地方的财税收入很难满足基础设施建设所需的投资[2]。PPP模式下由政府和企业共同面对建设后期的运营工作，在运营管理阶段，私营企业在特许经营年限内承担主要责任，对运营中产生的各种风险和维修费用承担相应责任。政府部门对运营维护进行关注和监督。也可以由私营企业也政府部门之间进行约定采取其他方式的选择。

2PPP融资模式的风险分析

2.1政策法规风险

PPP项目在项目全过程中涉及到政策、法律法规、金融机构的监管、运营过程中的监督等问题，为此，在项目实施过程中需要有相应的政策和健全法律规章制度与之配套，但是PPP融资模式在实际操作过程中和政府采购法、招标投标法、土地管理法、行政诉讼法、仲裁法、担保法、预算法等都有一定摩擦[3]，因此，需尽快建立健全的法律制度确保PPP项目的顺利开展。

2.2融资风险

PPP项目基础设施项目在私营企业需要在中标后签订的合同约定期限内完成大量的融资，在融资过程中所寻找到稳定的贷款机构才能提供足够的资金进行项目的开展，但是城市基础设施项目收益低，人们对基础设施的需求日益增加的同时各国政府都已负债累累[4]。许多机构对基础设施的PPP项目并不看好其回报，担心回收不了资本，因此中标单位中标后能否顺利融资以确保项目顺利进行也充满了风险。

2.3运营风险

PPP模式是通过拥有特许经营期来进行营利，来解决投资的回收问题，但由于运营期长则需考虑项目的运营风险随时间的增加而增加，我国经济的高速发展对基础设施建设要求不断提高，对财政造成巨大压力。PPP融资模式虽可缓解政府的财政压力，但需投入大量的资金，回报的周期长，运用PPP融资模式存在一定的风险[5]，由于政府、国企对项目间接投资份额大，政府部门的话语权较大，在经营期间侧重于城市基础设施建设的公益性质，盈利能力分析随之而减弱。同时，在经营管理过程中也有管理风险和技术风险出现。

3PPP融资模式风险的应对措施

3.1加强专门立法

我国PPP模式在实际操作过程中各项法律中有彼此矛盾和缺漏的现象，对PPP项目的合同的有效性、价格变动、投资追加、股权转让等没有详细的规定，无法可依，严重影响着PPP项目的运作，现价段随着PPP融资模式的快速发展，应加强专项法律规范的制定，加强PPP项目相关法律与部门规章、规范性文件的衔接，满足的法律规范要求，避免相互冲突，完善的PPP法律框架确保PPP项目的各个过程在执行过程中有法可依。

3.2完善政府信用评估体系建设

PPP项目由政府主导，政府的信用问题关系到项目能否实施。通过对以往项目的分析可看出地方政府的诸多问题，如缺乏契约精神、执行力差、办事效率低等，政府的信用问题是以往PPP项目的最大风险，政府失信是行为是制约民间资本进入的重要因素之一。在此提出两点建议：1、建立政府信用体系制度，从国家层面对地方政府进行考评，建立相应的奖惩机制；2政府部门加强对信用的认识，遵守契约精神，按市场规律办事，严禁通过行政手段来处理项目约定的相关法律问题。

3.3合理的风险共担机制

PPP融资在项目的运作期间，对各个环节的风险预测及解决方案需要提前布置，并建立相应的风险管理制度，明确双方的权利和责任。由于双方是基于合作关系，以项目的总体效益为重，这样就容易在风险来临时共同承担面对，以双方哪方有能力和经验处理遇到的风险具有优势，由哪方处理。总体而言，在制度、法律等方面政府部门具有优势，在市场资源调配、项目建造过程中的相关实际操作过程中的风险私营企业具有优势。总之，通过双方的齐心协力，共同承担建设过程中各个环节的风险，在项目运作中使项目获得最大化的收益。

3.4设计良好盈利模式

从项目设计开始考虑在运营中的盈利方式，PPP融资模式在运营期内收益情况，由政府部门的支持和在市场中的资源配置情况来决定。城市基础设施建设，在满足公益性的前提下才可进行盈利性的开展，在项目开始设计是应充分考虑在经营过程中如何对公益性和盈利性进行区分，在满足群众使用条件下，尽可能提高运营的盈利，并需合理分配项目的风险。

3.5设立国家PPP基金

PPP项目风险大、收益低，需要牵领人的推动，国家PPP基金利用国家的社会资本以债权、股权等形式，利用国家资本量的充足来提高对项目成功的信心，撬动社会资本提高融资的成功率，在得到国家PPP基金启动后，项目条件改善后可择机退出。同时，设立国家PPP基金可通过对PPP项目的筛选，获得优质项目。因为PPP项目在寻找资金的过程中会优先考虑到国家PPP基金，经过审核可以寻找到优质项目，为优质的PPP项目的运作提供良好的平台。

3.6创新融资工具

城镇基础设施项目多数属于公益性项目，由于所需资金量大，建设周期长，对投资方而言具有较大的风险。为使PPP项目分散风险，在法律法规许可的范围之内可综合利用银行贷款、债券、基金、股权融资、资产证券化等多种融资工具，促进PPP融资渠道多元化。目前采用较多的通过银行的贷款融资，政府部门可也以通过发行政府债券；企业也可以发行企业债券、票据等方式；建立国家PPP基金，通过资产证券化，利用长期稳定收益的资金来进行对PPP项目进行融资。

4结论

中国PPP融资模式具有高度的复杂性，政府应循序渐进地按照市场化、社会化、法制化形结合的原则。在实践中，采用公私合作的方式已经得到学界认可并在实践中证明了其可行性。只是采用公私合作制是对以什么样的合作方式，项目实施之后如何保障广大人民群众的利益不受损害、如何防止私营企业在运营过程中有垄断行为，在项目建设合作中政府的信用如何、政府在不同的环节中以何种形式进行监管构建一个合理有效的监督体制，在法律层面如何对项目进行保驾护航，在融资方式上的创新机制的风险管控等都是在PPP融资项目中亟待解决的问题。随着我国PPP项目的增加这些问题需要学界和政府管理部门及立法部门深入研究，使面临的现实问题得到解决，推进基础设施建设的发展，为人民谋取更多的福利。

参考文献：

[1]丁一.基于PPP融资模式的城市基础设施项目风险管理研究.中国科技期刊数据库工业C，2016年9月01

[2]周道，刘佳丽.基础设施PPP项目融资模式风险分担浅析.中国科技期刊数据库科研，2017年1月05

[3]樊轶侠.PPP与地方政府性债务治理相关问题研究.以共治理念推进PPP立法，北京：中国财经经济出版社.2016：216

[4]王颖林，赖芨宇，傅梦.基于实物期权理论的PPP项目限制竞争担保.建筑经济，2015年2月5日，第36卷第2期

[5]何定安.PPP融资模式探讨.财经视野，2016年10月