论如何完善检察机关民事行政检察监督制度

论如何完善检察机关民事行政检察监督制度

蒋立荣

蒋立荣（黑龙江省亚布力林区人民检察院，黑龙江尚志150600）

摘要：就我国民事行政检察监督制度现状及不捉探讨改进和完善民事诉讼检察监督制度的设想。

关键词：检察机关；民事行政检察监督制度；现状；不足；设想

民事行政检察监督工作开展以来，有效地推动了我国法法制建设的进程，检察机关在民事行政诉讼方面的监督职能日趋加强，随着社会地进步和经济的发展，特别是我国市场经济体制的逐步建立，我国现行的民事行政检察监督制度已不能满足社会发展的需要。现就对当前民事行政检察监督中存在的问题及如何改进和完善该项监督制度，谈一些粗浅看法。

1我国民事行政检察监督制度现状

1.1审判监督程序的抗诉。在民事行政诉讼中，检察机关的监督方式简单，按照审判监督程序提出抗诉，即通过对人民法院确有错误的生效裁判进行抗诉，发动再审程序，使人民法院通过再审，对抗诉的案件作出裁判，纠正错误，保障法律的正确实施。其主要法律依据有《中华人民共和国宪法》第129条之规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条之规定：“各级人民检察院对人民法院的审判活动是否合法，实行监督”。《中华人民共和国民事诉讼法》依据宪法的规定，即“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。然后在第185条至188条，分别规定了抗诉的条件、抗诉对法院的约束国、抗诉书的制作以及抗诉案件的再审。在《中华人民共和国行政诉讼法》第10条确立了行政检察监督的原则，即“人民检察院有权对行政诉讼活动实行监督”，第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。

1.2检察建议。检察建议这种民事行政审判监督方式在立法上尚为空白，但在司法实践中已为检察机关和人民法院所认同。最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定了四种人民检察院可以向人民法院提出检察建议的情形：（1）原判决、裁定符合抗诉条件。人民检察与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；（2）原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；（3）人民法院对抗诉案件再审活动违反法律规定的；（4）应当向人民法院提出检察建议的其他情形。

1.3依法履行其职责对审判人员审判活动的监督。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第185条第1款第四项明确规定，审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民检察院应当按照审判监督程序提出抗诉。最高人民检察院高检（2004）21号文件《关于调整人民检察院直接受理案件侦查的侦查分工的通知》赋予了检察机关民行检察部门对此类案件的侦查权：民事行政检察部门对办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪案件线索，经检察长同意，可以进行初查；经初查，符合立案条件的，经检察长批准，可以直接立案侦查。

由此可见，检察机关的民事行政检察监督权过于简单和狭窄，限制了检察权在民事行政诉讼领域的有效行使，不能有效地保护国家利益、社会公共利益以及司法公正的要求。

2现行民事行政检察监督制度存在的不足

2.1民事行政检察监督的内容不全面、范围过窄。

2.2民事行政检察监督的手段单一。

2.3民事行政检察监督权的行使规定过于原则，监督权不能得以充分行使。

2.4抗诉事由不尽合理。

3改进和完善民事诉讼检察监督制度的设想

3.1建立立案监督和支持起诉制度，赋予检察机关启动民事诉讼程序的权利。根据我国现行民事诉讼法的规定，启动民事诉讼的权利由当事人所有，但规定了严格的立案限制。赋予检察机关对民事诉讼案件的立案监督权十分必要。

首先，对法院不予立案的民事案件，当事人可向人民检察院请求公力救济，要求检察机关对法院的立案活动进行监督，由人民检察院对当事人的诉讼请求进行审查，对符合立案条件的案件或有利于保护社会公共利益的案件，可以向法院发出立案通知，要求法院立案，法院接到立案通知书后，应当立案，通过立案通知书启动民事诉讼，此时的原告仍然为提起诉讼的原告当事人，检察机关只是民事诉讼的监督者。

其次，依据《民事诉讼法》第15条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。并依法结合本地区的实际情况“积极、稳妥、慎重”开展支持起诉工作。并将支持起案件锁定在以下范围：（1）对群众反映强烈的公害污染案件；（2）农民工追讨欠薪案件；（3）影响社会稳定的法律援助案件；（4）林区职工群众利益受损案件；（5）涉及国有资产流失案件。

3.2完善民事抗诉的内容，依法加强检法两院的协调合作。（1）检察机关向法院调阅审判卷宗的权利以及法院必须无条件予以配合的义务。人民法院对检察机关抗诉的民事案件应给予调卷、阅卷和了解情况的配合，以解决当前检察机关在办理民事申诉案件时遇到的调阅卷难的的问题。（2）明确检察机关出席抗诉案件再审法庭审的的职责，在程序上作出具体规定。检察机关是以诉讼监督者的身份出席再审法庭的，检察机关既不能代表原告，也不能代表被告，是处于独立地位的法律监督者。

3.3完善检察人员出席民事审判庭审制度，强化对民事诉讼审判过程的全面监督。除检察机关提起民事诉讼参加法庭和抗诉到庭外，应建立普通民事审判检察人员到庭制度，按审理案件的性质和诉讼标的对检察人员到庭的情况加以规定，凡当事人请求人民检察院派员出席法庭的案件、涉及国有资产的案件、环境保护的案件及其他重大案件，法院应当通知同级人民检察院派员出席法庭，对合议庭的组成、审判程序、适用法律等问题进行监督。就当前在民事案件的审理中陪审员制度已名存实亡，民事诉讼活动失去了社会成员的必要监督，必然带来审判的随意性增加、超审限的情况、判决不公的可能性比率提高，解决这一问题的有效方法就是赋予检察机关派员出席普通民事案件审判法庭，有效地加强国家法律机关对民事审判活动的监督，弥补陪审员监督制度不足的缺陷，实践证明，用检察权制约审判权的滥用是维护公平正义的有效举措。

3.4建立健全民事行政检察监督部门侦查审判人员犯罪案件机制。最高人民检察院在《关于调整人民检察直接受理案件侦查分工的通知》中明确：民事行政检察部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪案件线索，经检察长同意，可以进行初查；经初查，符合立案条件的，经检察长批准，可以直接立案侦查。这一规定是为了深入贯彻“强化法律监督，维护公平公义”的检察工作主题而制定的，是新时期检察工作的需要，使民事检察部门在审查法院生效裁判的同时，享有对审判人员职务犯罪线索的侦查权，是检察机关内部权力的重新配置，是民事行政检察监督权充分行使的体现。切实贯彻最高人民检察院这一规定必将为民事行政检察监督工作开拓更加广阔的前景。

3.5对违背自愿合法原则的调解进行监督。民事诉讼法规定检察机关抗诉监督的范围仅限于生效的民事判决和裁定，最高人民法院（1999）4号文也作出了对民事调解的抗诉不予受理的裁定，这显然是我国民事检察监督的空白地带。为充分履行法律监督职能，检察机关有权通过抗诉或其他形式对违背自愿合法原则的调解进行监督。人民检察院对人法院民事调解违反自愿原则或法律的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议。

3.6拓宽监督渠道，逐步试行执行监督。我国民事诉讼法第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。因此有人认为，根据法律条文的规定，检察机关对民事诉讼的监督，只包括审判活动，不包括执行活动，这种认识是不正确的。执行活动是审判活动的继续和延伸，是保障审判结果得以实现的最后一环，从保证民事诉讼任务顺利完成的角度看，审判活动与执行活动是个有机联系的整体。所以，人民检察院应当有权对包括执行程序在内的整个审判活动实行监督，人民检察院通过参与执行程序，如果发现执行人员在执法活动中有违法犯罪行为的，则须及时提出纠正意见或直接立案查处，因此，从广义上来理解民事诉讼监督的适用范围，应当包括民事审判活动和执行活动。