环保税收法规研究

环保税收法规研究

游惠光

——台湾环境保护政策与立法

游惠光(中央财经大学财政学院,北京100081)

摘要：为促进环境保护与节约能源，针对台湾的环保政策与环保税收法规，进行了相关研究。从政策、税收、框架设计与实施方法入手，为将来完善中国环境保护制度提供参考。

关键词：环保政策;税收法规;展望

中图分类号：D922.68文献标志码：A文章编号：1000-8772(2009)14-0167-03

地球的生态随着经济的发展，人类大量的使用各种科学方法与技术，对于大自然资源无限制的加以开发，结果不仅对生态造成无可挽回的局面。

环境税收政策作为调节污染行为和环境保护的一种方法，为了实现环境保护的实质意义，环境保护权首先应当被确立，立法的意义与必要性，立法的原则，以及现阶段台湾环境保护法的规范，及改善现阶段受污染的环境。

国内外环境税收实践和研究表明，环境保护税不仅可以改变污染者的行为，而且其税收收入还可以用来保护环境和改善政府财政收入，并实现环境、经济和社会三赢。因此环保税收政策的建立和实施是建立环境保护和节约能源的重要方法。

一、当前台湾地区的环境问题

(一)环境负荷的演变

随着经济高度的发展，台湾环境面临许多人为的变迁与变化，在有限的天然条件限制之下，以及各种工商业发展急速扩张下，环境污染源密度不间断地拉高，环境负荷日趋沉重。现从社会经济指标作概略描述。

1.人口密集度：2007年全台湾总人数已达2296万人，每一平方公里人口密度为634人，高居世界一千万人口以上国家的第二位，且大半集中于都会区，其中所产生出来的垃圾、废气、污水、噪音等必随之增加，使环境负荷愈来愈重。

2.工厂设立：经济发展，工厂必然增加，2005底共计有77851家，平均每平方公里2.15家，工厂运作所产生之污染，如三废、噪音等，都会影环境质量。

3.机动车辆增加：2007年底机动车辆登记数达2071万辆，平均每平方公里572辆。机动车辆的高度成长虽带来了方便，但是其排放的大量一氧化碳、碳氢化合物及氮氧化物及行驶产生的扬尘，却成为空气污染的原因之一。

4.垃圾量减少：2007年底每人每日垃圾清除运送量为0.583公斤，较1997年1.143公斤减少五成，其主要原因系由于资源回收率有明显的增加（资源回收率由1998年1.25%，提高到2007年30.2%）。

5.能源消耗量大：能源使用程度与经济活动关系密切，台湾经济能源管理部门统计显示，台湾能源消费量年年增加。2007年147272千秉当量，1987年46095千公秉当量增加219.5%，使用能源之污染排放量也随之比例增加。（李泽民，2009）

(二)台湾环境问题的地区特性

环境负荷的演变，形成台湾环境问题在空间与时间分布的特性。空间上依照地形地势的高低及距离远近，可大区分为高山林地区、浅山丘陵地区、沿海地区、平原地区及外围岛屿区等五大区，以及环岛上空、环岛海域，各区之环境问题特性分析如下：

1.高山林地区的环境问题。海拔高度在1000米以上地区，此区为原住民的主要居住地，许多非法开发，常造成实质环境的种种问题。

2.浅山丘陵地区的环境问题。本地区几乎为阔叶林或阔针叶混合林地区，部分山坡地滥垦而造成水土保育不良，林木之滥伐、高尔夫球场之开辟、与集水区域的养猪废水及茶园、果园农药喷洒问题，对于本区生态系统造成全面破坏，导致水源污染及下游区之洪泛，也造成景观资源破坏及水土保持不良等环境问题。

3.沿海地区的环境问题。由于大部分地区开发历史甚早，因此人为经济与非经济活动陆续在本区发展，如大型能源设施、火力、核能电厂、国际机场、沿海运输道路系统、游憩场所、海埔地、军事设施、养殖等之设置与发展，与传统有防风林保护之农田相互争地，有多元复杂性，也因都市或工厂废水、电厂排放热废水，以及开采砂石及开发土地造成之径流，或弃置废弃物等，使得沿海的环境受载力大大减弱，甚或使某些动植物就此绝种。

4.平原盆地地区的环境问题。其所受工业化与都市化的影响比其他任何一个地区都来得直接而严重，公害污染问题之严重有增无减，诸如空气、水、噪音、固体废弃物、毒性物质之污染。多年来许多工厂下乡设厂，造成工厂零星分布于农村地带，其后果:一方面破坏原有农田水利系统，另一方面造成环境生态问题，农业生产环境遭受到破坏。

5.外围岛屿的环境问题。近来因发展观光事业，观光客大量涌入，所带来的环境卫生与废弃物问题已不容忽视，再加上离岛自然环境条件的限制，水资源非常匮乏，因此饮用水质量较台湾本岛不良，亦是离岛所共同面临的课题。（李泽民，2009）

6.环岛上空的环境问题。近来由于航空事业的发达，航空班次的增加，使得空气污染的面积和时间增加了，噪音的音量的频率也增加了，同时影响生活质量的因素之一。

7.环岛海域的环境问题。由于陆地上所排放污水和污泥，使得海洋的生物产量和质量受到相当大的影响，渔业的大肆补捞，使得海洋的平衡受到相当大的影响，人类的食物受到有毒物的影响是近年来重大疾病的根源。

二、环境保护法的立法

(一)环保权的确立

环境权具体主张是西德一位医生在1960年首先提出，因为当时有人往北海倾倒放射性物质，他向欧洲人权委员会提出控告，认为此一行为危害了人类赖以生存的空间及资源。1969年美国的《国家环境政策法》规定：确保所有美国人享有安全、有益健康……文化上令人舒适之环境。1970年日本的《东京都防止公害条例》：全体市民都享有健康、安全和舒适生活的权利，此项权利不能因公害而受到侵害。1972年联合国通过的《人类环境宣言》提出：人类具有足以生存、保持尊严及福祉的环境中，享受自由、平安及充足之生活水平的基本权利；并负有为现在及将来之世代，保护环境之严肃责任。

(二)环境保护立法的意义

开宗明义就是利用各种维护行为使环境能在平衡和谐的状态下，能够永绩续保持无污染。环境污染具有破坏生存环境，危害人体健康并造成财物损害，因此，基于保障人民生存权与财产权的观点，从生态观点来看，要求保护自然环境、维护生态平衡，追求合于国民健康、安全、舒适之环境质量；或从经济学的角度，为平衡私人成本与社会成本之差距，使外部不经济外部化，必须由政府介入调整市场运作，以避免资源不当滥用。国家不能推卸环境保护的重责大任应透过保护立法将环境保护的目标、责任与方法及税收的统筹作一详细的规划，使其具有法律的约束力。

(三)环境保护立法的必要性

由于环境保护问题所涉及层面相当广泛，所采取之污染防治或自然保育措施必影响人民之权利与义务，因此有必要将环境保护政策与措施具体予以法制化。

(四)环境保护立法的原则

1.污染付费原则。污染者付费原则，即污染者应负担因防止、除去或调整环境破坏所需的费用。

2.预防原则。环境保护事先之预防重于事后之补救。

3.民众参与原则。解决环境保护问题，应由全民、业者与政府共同合作完成之。因为如果有环境居民之参与，可以改善对环境保护有重大之决定并加强环境住民对该决定之接纳。

4.民营化原则。环境保护工作除由政府办理外，有些可由民间企业经营，一则减轻政府的负荷，俾专注于重要政务，再则可增进民间企业成长，落实环境保护与经济发展兼筹并顾的政策理念。（李泽民，2009）

5.税费法制化原则。环境保护工作是需要庞大经费，因此经费来源必需专款专用，更不能照成更大的财政负担，所以环保税费法制化，将有效提高财政收入与提升改善环境质量的筹码。（游惠光，2009）

三、现阶段台湾的环境保护法规

环境保护法规就其性质大致可归类为民事救济法、行政管制法及刑事制裁法三类法律领域。民事救济法，一般而言，私法所保护之权益若遭受侵害时，其救济的方法大体上即以损害赔偿及侵害排除二者为其主要支柱。刑事制裁法：环境问题目前可为适用的刑事制裁，分别规定于刑法与特别刑法；行政管制法：台湾现行体制大致可分为预防管理、环境规划、生态保育、污染防治（制）及行政救济等。而污染防治（制）法为当前环保法制的重心，也是目前环保单位推动各项环境保护工作之主要依据。

污染管制工作的执行，一般有下列三项执行工具，即命令管制工具、经济诱因性工具或市场工具，以及倡导沟通或社会性工具。

1.命令与管制方式

命令与管制方式的目的在直接影响污染者之环境绩效，藉者建立和执行订定之目标、标准和技术提供污染者遵行之法令和规定。污染者必须遵行没有选择之余地，否则须面对司法和行政程序之罚则。管制执行方式标准制定后通常采用之管制方式有：

(1)核发许可及检测申报

在许可方面，规定污染源排放污染物前须申请经审核取得排放许可证，始得排放污染物；同时规定污染改善工程计划需经专业技师签证，且排放物需定期检验，同时环保单位藉由申报及稽查处分与计算机管制信息系统制度之建立，可弥补稽人力不足之问题。

(2)强制稽查的规定

规定环保单位之人员有权进入污染源之场所，检查各项许可申请及记录申报数据是否正确，并查验或鉴定污染物之排放，必要时并得命提供有关数据，污染源之负责人、使用人及管理人不得拒绝。

(3)对违规污染源采取适当的惩处行动

违法行为的处分，罚则在体制上有三种：①.犯罪刑罚制：以采用刑罚的方式加以处罚，其立法原则基本上系遵循刑法法理。②行政罚制：行政罚多数系课以罚锾，并依其情形，通知限期改善，逾期仍不遵行者，按日连续处罚；情节重大者，并得命其一部或全部停工或停业；必要时，并得废止其许可证或勒令歇业。③折衷制：即依情节之轻重，兼采刑罚与行政罚两种制度。

2.经济诱因或市场工具

经济诱因方式，系自经济学的观点出发，视环境质量为一种公共财产，认为污染具有外部性，而以经济上利益为诱因所发展出来的一种防治手段。它不同于命令管制，在前者提供厂商或污染者自主性选择弹性，以其认为最有利之方式去达成某种环境目标，理论上经济工具可诱导具有较佳成本效益的行为。

环保经济工具之种类主要包括：

(1)污染费（税）。污染费包含有污染者付费与使用者付费。污染者付费即使用环境资源及排放污染于自然环境，必须负担成本。

押金—退费制度。在押金—退费制度中，对潜在性污染产品征收额外费用，当这些潜在性污染产品被回收或残留被收集后，污染因此可以避免，则退还额外征收的押金。

可交易之许可证与配额。生产者可以购买实际或潜在之污染（权利）、出售拥有之（污染权利）或其生产之剩余物质（回收物质）。其形式一般包含排放权交易与市场干涉两种。

(2)财务诱因。对于目前尚未具有市场竞争力之清洁燃料、清洁车辆、甚至清洁技术，除广为倡导外，予以适度补助、差别价格及减税等措施，弥补其间的差价，提高其使用率。

(3)企业责任。明定污染排放厂商必须负担之财务责任，作为污染防治捐献金之来源及提供防治诱因。

(4)其他：包括公共投资及环保标章等。环保工作之推动，除了立法限制污染源之排放外，政府亦可透过环保设施的直接投资建设，或鼓励民间投资等，来提升环保质量。

3.社会工具

透过社会工具可以影响各标的团体之行为，鼓励及强化个人之环境保护责任，扮演重要角色；信息之提供沟通及监督机会之提供、倡导及教育等是常采用之方式。

四、未来立法方针及展望

台湾在环境其本法上的基本理念，主要划分中央政府、地方政府、事业及国民之责任义务，以为各环境相关法律制（订）定及修正之指导原则。其基本法的主要目的（为提升环境质量，增进国民健康与福祉，维护环境资源，追求永续发展，以推动环境保护。）并以永续发展为主要目标。

在实施的策略及措施方面，首先为预防管理，其次为保护自然、社会及人文资源，且在污染管制执行机制方面，利用行政管制、经济诱因及社会工具来有效实施环境保护，使人民能更公平及守法的来遵守制度。另外，台湾在行政体制是相当健全的，设置了国家永续发展委员会，由行政院管理，负责国家永续发展相关业务之决策；另为有效整合及推动维护环境资源政策及相关事务，应设置环境资源专责部会。

环境保护工作的落实，必须有完备的法制与健全的组织，目前台湾环保机关之主要职责，在于清除处理一般废弃物及执行各项污防治与管制工作，未来将对于申报及产出对于事业单位的再利用能有更有效能的管理，并且能加大政府机关的力度，实践垃圾不落地，分类并减量，达到人和生态共建和谐社会。

参考文献：

[1]李泽民.环境保护法规[M].台中:光南出版社,2009.

[2]陈晓慧.公害管制与立法[J].法律学刊,1989,(20).

[3]环境保护基金会.国家环境保护计划[M].台北:环境保护出版社,1998.

[4]环境保护基金会.评比台湾和日本永续环境[M].台北:环境保护出版社,2003.

作者简介：游惠光(1974-)，男，台湾人，博士研究生在读，主要从事环境保护法研究。