生态系统环境损害判定标准及经济价值核算方法研究

生态系统环境损害判定标准及经济价值核算方法研究

腊孟珂王晓宇（通讯作者）钟稚昉吴俊锋

南京大学环境规划设计研究院股份公司江苏省南京市210000

摘要:随着社会发展，人们的生活水平日渐提升，对于美好生态环境和居住环境的追求不断加强。但是中国的生态环境损害事件多发，造成严重生态环境破坏和损害后果，难以摆脱“企业污染、群众受害、政府买单”的困境。其次，生态环境损害波及范围广，在一定条件下扩散速度快，不及时采取措施，将会造成更严重的后果。最后，党的十九大报告中提到，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国；同时，我国社会主要矛盾已经转化，人们对于美丽生态环境和生活环境的需求也正在提高。

关键词：生态环境；损害赔偿；生态环境损害判定标准

引言

2019年最高人民法院出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），明确了将磋商程序作为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，以充分发挥生态环境损害赔偿磋商的制度优势。

1.我国生态环境损害赔偿磋商机制建立的必要性

2018年宪法修正案首次将“生态文明建设”纳入宪法，环境保护的重要性再次在国家根本法的层面得到了证实；新修改的《环境保护法》也表明保护环境是我国的基本国策；但是，环境诉讼案件取证难、举证难、赔偿落实难等问题也是客观存在的。赔偿磋商机制作为赔偿权利人及其指定部门机构提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，双方达成磋商协议后，可督促赔偿义务人履行义务，提高企业赔偿责任落实的效率。

2.准确适用生态环境损害赔偿案件判定标准

《若干规定》以指导人民法院正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任为目标，认真贯彻《改革方案》确定的“依法推进，鼓励创新”“环境有价，损害担责”“主动磋商，司法保障”“信息共享，公众监督”的工作原则，在总结改革试点及全面试行情况基础上，适应生态环境损害赔偿相关法律制度有待完善、审判实践经验尚不够丰富的实际情况，以“试行”的方式，对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。《若干规定》对一些争议较大的问题暂未作出规定，为实践探索留有余地，保持一定的开放性和前瞻性。各级法院在适用过程中，应当注意把握《若干规定》中关于生态环境损害赔偿案件特别审理规则的相关规定。

3.经济价值核算方法研究

3.1政府索赔基础理论对照

（1）自然资源国家所有权

关于自然资源国家所有权的内涵界定，目前仍存有较多争议，主要观点包括旧国家所有权说、新国家所有权说、公权说、规制说、资格说、所有制说等。暂且撇开对“自然资源国家所有权”内涵精准定义的探求，目前理论界能够达成的共识是，自然资源国家所有权具有一定的公法属性，不同于私主体的所有权。以自然资源国家所有权作为政府生态环境损害索赔基础的主要思路是，依据宪法和物权法等法律规范将自然资源物化为财产，国家是自然资源国家所有权的权利主体，国家授权政府行使自然资源国家所有权；在发生生态环境损害的情况下，政府代表国家进行具体的磋商索赔。同时，自然资源国家所有权的权能具有特殊性，对自然资源的使用和处分等必须考虑公共利益。《改革方案》的出台，旨在弥补我国生态环境损害赔偿制度方面的缺失。目前我国针对矿藏、水流等自然资源的损害，缺乏具体索赔主体的规定，故《改革方案》赋予省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，在自然资源遭受损害时提起索赔。据此，部分学者在解读该文件时指出，政府应以自然资源国家所有权为理论基础，对赔偿义务人提出索赔主张，政府可以选择通过损害赔偿磋商程序或者诉讼手段来实现自己的请求或诉求。

（2）环境权（环境利益）理论

环境权理论一直是环境法学科的焦点式议题。尽管关于环境权理论已有诸多讨论，但其性质和内容究竟为何，并不清晰。质疑环境权理论的理由，主要集中于该理论过于抽象，权利主体和客体不确定、权利内容模糊和冲突等，进而难以进行权利类型化或司法化。有鉴于此，学界提出了环境利益理论。其基本思路是，尽管环境权概念的周延表达或有待理论上进一步廓清，但环境权所包含的公民环境利益属性却是可以证成的。就国家而言，国家环境公权力源自于人民权利的让渡，国家机关的环境公权力在本质上是一种义务，这项义务源自于国家与公民之间的“社会契约”或“公共委托”。换句话说，国家的环境公共权力是由国家环境公共义务决定的，其有保护公民环境利益的国家义务，政府作为国家权力的代表接受全民委托，从而负有公共环境利益保护的职责。

可见，环境利益理论与环境权理论在逻辑进路上是一致的，都旨在强调公民环境权（环境利益）衍生出政府公共环境利益保护职责，强调政府保护改善环境质量、维护生态环境功能的义务性。但环境利益论将环境利益作为一种新型的利益形态，避免了对环境权性质、内容等问题的诘难，从事实上确立了环境利益的法律保护地位。据此，有学者从环境权（环境利益）理论角度进行解读，认为生态环境权益并不为国家垄断所有，而是由全体公民共有，政府作为受托人接受全民委托，与之形成一种公共信托关系，对生态环境进行管理和维护，并对全民负责。在这一委托过程中，全体公民也将自己所有的诉权一并委托给国家，在出现生态环境污染或破坏行为时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害而与责任人进行磋商、沟通或提起索赔诉讼。相比于自然资源国家所有权视角，公共信托理论更加强调政府的法定责任，避免其将自然资源视为国家的垄断财产，从而以公共环境利益保护视角强化了政府主体的履责意识。

3.2明确赔偿权利人的范围

《方案》规定，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作，可由各级人民政府出台规章，根据具体案件的类型，由自然资源或生态环境两个部门为主力开展磋商工作，其余的由法制办、卫生健康和林业草原职能部门予以配合。重大环境污染案件由环保部门会同检察院共同调查，保障调查结果的真实可靠。

3.3扩大赔偿义务人的范围

《侵权责任法》规定了因环境污染致人损害的，污染者承担无过错责任；我国的《环境保护法》《海洋环境保护法》等也规定了污染者的无过错责任；德国的2002年《环境责任法》规定，有关设备所引发的环境影响，导致人员死亡、伤害他人身体或健康，或者损害财物的，设备的所有人负有向受害人赔偿由此造成的损失的义务，在此也没有要求行为人具有主观过错。为了与环境保护的基本法相衔接，及时救济和化解生态环境损害，无过错责任人应当被纳入赔偿义务人的范围。

3.4积极引入第三方参与磋商

在磋商过程中，引入第三方参与磋商工作，可以增进磋商协议的可行性。2017年，陈小平教授代表贵州省律师协会参与贵州省大鹰田案的磋商工作。他表示律师组织磋商最大的优势是“法律背景”知道如何保障双方在磋商过程中的权利，如何要求双方出示证据，如何分辨证据和污染的因果关系，如何把控磋商的步骤。省级、市级律师协会或者按照《环境保护法》第58条规定的符合条件的环保组织参与磋商工作，可推进磋商协议的制定和推行，弥补了行政管理部门工作的缺陷。针对生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制的疑问，可以邀请生态环境损害鉴定评估机构、环境法方面的专家学者、环境技术方面的专家、有经验的社会公众个人作为第三方参与磋商会议。

结语

本文通过介绍国内生态环境损害赔偿工作的开展情况，发现目前仍然存在着法律法规不完善，资金支持不到位的情况。从而成立专门的生态环境损害赔偿研究所等对策，希望通过以上对策的思考能为今后生态环境损害赔偿工作开展提供新思路。

参考文献

[1]王荣.生态文明背景下完善生态环境损害赔偿制度的思考[A].中国环境资源法学研究会、武汉大学.新形势下环境法的发展与完善—2016年全国环境资源法学研讨会论文集[C].中国环境资源法学研究会、武汉大学:中国法学会环境资源法学研究会,2016:6.