新型城镇化在城市规划工作中路径与方法

新型城镇化在城市规划工作中路径与方法

黄庆坤

肇庆市城市规划设计院526060

摘要：本文探讨了新型城镇化的背景、发展思路及其对城市规划工作的指导作用，并就城市规划工作中落实新型城镇化战略的路径与方法进行了分析。

关键词：新型城镇化；城市规划；路径；方法

1新型城镇化背景

新型城镇化是基于传统城镇化的问题而提出来的。据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《新型城镇化规划》）介绍，在改革开放30多年时间里，我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2013年的53.7%，可以说城镇化就是伴随着我国经济腾飞而产生和发展的，其作用是不容置疑的。然而，城镇化的快速发展（有人称之为“传统的”城镇化[1]）也带来了一些负面影响，在尚未完全打破城乡二元体制的前提下，53.7%只是常住人口的城镇化率，实际户籍城镇化率只有36%，因而存在很明显的问题，例如大量农民外来工为城市建设做出了巨大贡献，却不能享受与城镇户籍人口同样的教育、医疗、养老、保障性住房等基本公共服务待遇，所以人们常说“传统的”城镇化是摊大饼式的城镇化，是牺牲农业和环境的城镇化，是粗放低效的土地城镇化[2]。新型城镇化不再是单纯追求外延城镇化率的提高，而是着力提高城镇化的内在质量，也就是存量优先、以存量带动增量的城镇化[3]。从1978年到2013年，常住人口城镇化率年均提高1.02%，户籍城镇化率年均提高0.57%；从2013年到2020年，规划常住人口城镇化率年均提高0.90%，规划户籍城镇化率年均提高1.29%。通过比较可知，新型城镇化的年均户籍城镇化率比2013年以前提高一倍多，特点显而易见。新型城镇化作为国家新的发展战略，在城市规划工作中的地位和意义是举足轻重的，因此笔者结合新型城镇化的认识对如何有效开展城市规划工作进行了探讨。

2新型城镇化发展思路及其对城市规划工作的指导作用

2.1新型城镇化发展思路

2012年中央经济会议确立新型城镇化“走集约、智能、绿色、低碳的发展道路”，《新型城镇化规划》进一步明确为“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色的发展道路”。

“以人为本”就是要落实“以人为核心的城镇化”，“传统的”城镇化实际上将“造城”作为核心，一方面使大量土地资源得不到高效利用，另一方面常住人口中的农民工得不到与户籍居民均等的机会，因此新型城镇化就要解决农业转移人口市民化和基本公共服务常住人口全覆盖两个关键问题。

“四化同步”是指推动工业化、信息化、农业现代化与城镇化协调共进，城镇化是连接工业化、信息化与农业现代化之间的桥梁，是扩大内需、转变经济发展方式的翘板，只有四化同步才能更好地完成这一使命。

“优化布局”是说新型城镇化必须根据环境承载力进行科学合理的布局，也就是走集约高效的道路。“传统的”城镇化造成如下后果：“三农”问题始终无法得到有效解决；空间管制效力不足导致大量农田被侵占；城镇间无序竞争产生严重的同质化、内耗现象；对传统能源与材料的过度依赖而致资源几近耗竭；高污染、高能耗、高排放已严重影响人们的生活品质、身体健康以及城市形象。所以“传统的”城镇化道路只会越走越窄，是不可持续的，唯有加强宏观布局，才能促进各城镇和谐发展。

“生态文明”是要走绿色、低碳、循环发展之路。土地、水、能源等皆是不可再生的稀缺性资源，只有节约集约利用资源并将被动的生态治理转化为主动的生态建设，才能走向结构优化、安全健康、环境友好的可持续发展道路。

“文化传承”，即要发展具备个性特色的美丽城镇。有历史记忆、文化脉络、地域风貌和民族特点的城镇总会给人留下深刻的记忆，也是维系城镇居民情感的精神纽带。

2.2新型城镇化对城市规划工作的指导作用

首先，新型城镇化的主线是有序推进农业转移人口市民化，也就是“化人”——为农业转移人口提供与其他市民均等的公共服务，再根据“化人”需要决定城市建设和基础设施的规模，例如根据农业转移人口落户数量、享受的公共服务需要，确定水、电、气、道路、通信、网络、银行、商业、学校、医院、保障性住房等设施的建设规模。未来5年时间里全国将有1亿左右农业转移人口及其他常住人口要落户在城镇内，落实他们的公共服务（医疗、卫生、教育、保障性住房等）将是城市规划工作的重点之一。

其次，通过提高建设用地人口密度来解决城镇建设问题。国土资源部统计数据显示，当前我国城市人均建设用地超过130m2，而发达国家人均建设占地只有82.4m2，其他发展中国家人均建设占地也不过83.3m2。过高的城市人居建设用地造成空间利用率低，不少城市出现“空屋”、“鬼城”。我国人均耕地面积不到世界人均水平的一半，粮食安全问题不容忽视。因此，《新型城镇化规划》明确提出到2020年，我国人均城市建设用地严格控制在100m2以内，并通过大力发展服务业提高就业能力，通过优化城市空间结构改善城市环境，通过优先发展城市公共交通、市政基础设施建设以及完善公共服务体系来提升城市公共服务水平。

最后，新型城镇化有助于进一步完善土地管理制度。土地管理的原则是“管住总量、严控增量、盘活存量”。“传统”城镇化通过“土地城镇化”来推进城镇化，结果造成土地资源粗放低效利用，“圈地”及非法占用建设用地现象也屡见不鲜。《新型城镇化规划》提出深化土地制度改革的方向：一是建立城镇用地规模结构调控机制，即实行城镇建设用地增加的规模与所吸纳的农业转移人口数量挂钩的政策，“人地挂钩”与新型城镇化的农业转移人口市民化的主线完全一致；另外还包括控制特大城市新增建设用地规模，适度增加中小城市、大城市卫星城、县城用地指标等。二是健全节约集约用地制度。工业用地比例高，则通过提高工业用地效率可以提高土地使用效率并盘活用地存量。三是通过推进农村土地制度改革并建立农村产权流转交易市场，推动农村集体经营性建设用地与国有土地一起入市。土地政策关于城市规划顺利实施与否，对城市规划工作具有很强的指导作用。

3在城市规划工作中落实新型城镇化战略的路径与方法

建设新型城镇化要解决市民化问题、城乡统筹问题、落实生态文明问题、就地城镇化等问题，关键是解决城镇化从速度扩张向质量提升的有效转型，而建立合理的系统框架是城镇化转型的基础。产城一体化是建设新型城镇化的重要路径[4]。产城一体化是指城镇生活服务功能与产业功能相融合，充分发挥城镇区域产业与生活服务中心的作用，实现产城融合。实现产城一体化规划的核心是合理选择产业及产业链延伸发展模式、产业聚集发展模式、产业集群发展方式等，应按照区域协调、城乡统筹、集聚增长、混合利用、紧凑开发策略选择城镇特色产业。产业园区城镇化、发展泛旅游业是产城一体化规划的重要方向。泛旅游业是指超出传统旅游观光、休闲、度假等概念的更加泛化的旅游产业。

参考文献

[1]单卓然，黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析[J].城市规划学刊，2013（2）：16-22.

[2]杨仪青.国外经验及启示以政府调控促进新型城镇化健康发展[J].世界农业，2017（9）：132-135.

[3]杨伟.新型城镇化，“新”在何处——《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》解读[J].金融博览，2014（8）：42-44.

[4]林峰，黄坚.新型城镇化规划的技术路径与创新探索[J].中国名城，2016（5）：23-28.