政府保障房工程引入PPP模式的可行性及SWOT分析李辉1

政府保障房工程引入PPP模式的可行性及SWOT分析李辉1

李辉1李翼飞2张春梅3

1青岛滨海学院山东省青岛市266555；2山东泰鸿置业有限公司山东省烟台市266555

3中浩建设股份有限公司烟台分公司山东省烟台市264000

摘要：我国保障性住房项目的建设管理传统是由政府实行统一控制和管理，这种处理方式虽然能够发挥应急统一调度和整体规划优势，但是在具体实施过程中尚存在着资金匮乏和运作局限等诸多方面问题。PPP模式作为一种近年新出现的融资模式，在考虑以往融资模式的特许权经营利益的同时，更强调一种提供服务的优化，很好地解决了保障性住房目前所面临的资金缺口以及品质保障问题。

关键词：PPP模式；保障房；可行性分析；SWOT分析

一、引言

PPP模式涵盖面庞杂，再加上不同国家文化形态和内容的差异，提到PPP模式定义，各个国家及学术界对它的界定各有不同，国内就这一模式也并没有形成统一的认识。

PPP模式作为一种近年新出现的融资模式[1]，考虑到它虽包含了以往融资模式的特许权经营利益，但是其本质上更强调的是一种服务提供的优化，因此本文更倾向于将其归结为一种区别于以往BOT等模式的特殊模式。从狭义上讲，就是指在国家统筹下，疏导私人资本介入公共工程建设，利用政府和私人的各自优势，共同提供公共服务，在适当满足投资者盈利需求的前提下，实现同等资源更加有效的配置和使用。

这一模式从1992年被提出至今，尽管存在的历史比较短暂，但其优势却在不断取得成功的项目中得到多国认可。英国作为首个引入PPP概念的当局，该政府百分之七十五的任职官员认定工程项目采用PPP模式来实现其价格和质量关系的标准，可以节省百分之十七的资金以及满足百分之八十的项目按规定工期完成，而通常方式建设的工程能按期完成的仅有百分之三十[2]。

我国地铁交通建设等公共项目也在多地采用此模式并取得了巨大成功。此外，住建部等部门协同制定的《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》等文件都引导私营资源介入保障房项目的发展，这也为PPP模式在这一领域发挥优势提供了契机。

二、PPP模式的组织思路及组织结构

本文假设双方组成：一方为政府方，另一方为建设方私营联合体。双方共同参与创立新的特殊目的项目公司(SPC),由SPC作为负责单位承担公共产品建设及供给的服务。在这个过程中，政府的角色从单一提供服务的主导者转变为项目中的协调组织者和监控者。政府角色的这一转变，也使得保障房项目建设和运营的各项工作及其具体实施一并转移给了SPC。

三、PPP模式应用于保障房项目的可行性

目前，我国保障房项目的建设管理一般由政府统一控制，这种方式在发挥应急统一调度优势的同时，也存在着资金匮乏等诸多问题。

《中国统计年鉴2017》所列中央财政债务余额及企业其他存款性公司总资产两项数据对比可得，在政府资金面临财政支出瓶颈窘境的同时，巨大的社会资金却在急迫寻求可靠的投资出口。政府财政赤字的逐年增加与非政府机构可利用资金大量闲置的不均衡关系，亟待我们寻求新的途径实现二者合理接轨。而PPP模式的参与恰好解决了政府这一困境。

四、PPP模式应用于保障房工程的SWOT分析

市场化运营强调通过激发企业内全部作业环节的潜在价值来实现低成本和高利润。SPC模型通过企业与政府的新型合作模式将各项作业共存于一体，相互协调以使企业内的各种资源达到最大效用。

1.PPP模式应用于保障房工程的优势分析

（1）融资渠道更加灵活

在原有政策体制下，国家保障房项目的运行资金主要来源于国家财政支出以及国内外的无偿捐赠，其来源形式闭塞。相反，采用PPP模式，由SPC公司作为融资主体负责项目融资，可以为多种形式社会资本的参与提供广阔空间，同时能够实现社会闲置资源的有效利用。

（2）运作过程更加高效

项目的具体建设运营由SPC负责进行,采用市场化运营，降低建设及营运等环节的成本。SPC的私人参与方可以利用其市场化运营中积累的技术和管理优势获取最大的效益，有利于资金的充分调度和高效使用。

（3）收益共享

在PPP模式下，政府方获得原本由政府负责提供的保障房成品服务及使用权，出让中间回收资本的过程，可以实现让公民享受到更好的公共设施和服务的效果，从而达到一种公益和收益的平衡。

（4）风险共担

按照传统惯例，政府需要独自来承担巨大的工程风险负担。采用PPP模式，政府与私人投资方共同参与项目公司的经营，以项目公司作担保向银行融资，实现了私人及银行等企业与政府的适度风险分担。

2.PPP模式应用于保障房工程的劣势

由于PPP模式引入我国公共项目建设的时间不是很长，在很多方面还需要在实践中加以打磨和发展。事实上，对于保障房这类营利较低的项目，往往需要政府给予适当的补贴以使项目获取合理的回报。

3.PPP模式应用于保障房工程的综合分析

SWOT分析法，旨在通过剖析企业自身的优势、弱势、机遇以及威胁，将企业的发展战略与自身资源、外在环境充分地联合带动起来。

图2中列出了民营资本介入保障房项目的主要优势与劣势，机会与挑战，这一尝试实际上是一柄利弊兼具的“双刃剑”，在运用过程中，政府要重视区别引导,不同开发程度的地区采用各自独特的发展方式。从博弈的角度出发，针对优势-机会组合，政府可以采取进取式发展，对优势和机会充分运用，谋求冲击式长远发展；针对机会-劣势组合，可采取趋利式发展，即趋利避害，利用机会，避开劣势，螺旋式上升；针对挑战-劣势组合,采取学习型发展策略，在实践中学习积累经验，这类内部的劣势条件是可以通过政府的自身政策及能力予以规避或减免的；针对优势-挑战组合，采取防御性发展模式，积极利用优势，克服挑战,这些外部的挑战需要从国家级层面加以慎重考虑，待有足够的经验、技术引进以及通过全面的可行性分析才能尝试这一模式的使用，切不可冒然行动。

图2民营资本介入保障房项目的SWOT分析图

五、小结

在PPP模式引入保障房项目的过程当中，政府方与私人参与方之间的关系，同竞技比赛等有着某种相同之处，那就是双方都希望对方更大的让步，自己更少的妥协。但是这一过程中双方并不是单纯的对立竞争关系，它同时具有相互的合作性，是“合作的利己主义”，双方合作应以双方互利为原则，这样才能实现一个博弈的平衡最优。在这一过程中，政府应该尤其重视一个博弈的均衡控制以及适当的监督引导。

参考文献

[1]周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015(9):82-95.

[2]朱芙蓉.PPP模式在我国基础设施建设领域的发展前景[J].中国西部科技,2006,25:35-36.