面向实施的城市户外广告设置规划编制办法及实施建议

面向实施的城市户外广告设置规划编制办法及实施建议

申龙

广州市城市规划设计所

【摘要】：《广州市提前批户外广告设置规划》和《第一批中心城区主要商圈及重点景观区域户外广告设置规划》是城市管理委员全面接管户外广告设置管理权后首次规划尝试，本文结合广州市户外广告管理权的变更情况、户外广告设置问题、规划编制情况与公布一年半后的实施情况，分析户外广告管理权变更原因、实施面临问题原因，提出相应的及规划和管理建议。

【关键词】：户外广告、设置规划，规划实施，编制办法

为推进户外广告管理工作，实现提升广州“千年商都”城市形象、加快国家中心城市建设步伐的目标，广州市于2014年起开展了《广州市提前批户外广告设置规划》（后称“提前批规划”）和《第一批中心城区主要商圈及重点景观区域户外广告设置规划》（后简称“第一批规划”）的编制工作，规划对象为附着于建筑的户外广告。规划公示实施至今已有一年半，既有广州塔户外广告设置的成功实施，也有上下九商圈户外广告实施面临种种困难的案例，本文结合规划编制过程和实施一年半的情况，广州市对户外广告设置规划及管理提出相应建议。

一、广州市户外广告设置现状及问题

户外广告因其对城市空间的独占、信息传播的直接、发布时间的不间断等特性一直是最受青睐的广告形式之一，作为城市景观的组成部分，良好的户外广告会对城市形象增分添彩。但由于商业行为的自发性，户外广告缺乏控制将破坏城市景观。作为“千年商都”的广州，浓厚的商业氛带来蓬勃的户外广告市场，但广告目前仍存在一定问题。

（1）广告设置的滞后性导致其与建筑结合交差

人流量车流量的大小是户外广告的价值的标尺，天河路、上下九等街道商业氛围形成晚于其建成时期，由于建筑设计并未考虑如此旺盛广告需求，后期广告多以“狗皮膏药”的形式贴于建筑，部分楼宇甚至出现“广告围楼”的现象。

（2）重要节点缺乏联动，形象特色不突出

以上下九广场为例，作为重要的商业节点，名汇大厦、东方汇等四栋建现状筑共100多块广告，广告之间各自为政，既破坏了建筑立面，也塑造了杂乱的广场形象；

（3）广告整体水平偏低

一是广告工艺形式以喷画为主，灯箱、LED和投影等高水平广告较少，工艺水平偏低；二是广告发布内容普遍缺乏设计，优质的广告画面较少。

二、广州市户外广告规划管理变迁过程与原因

1、变迁过程

《广州市户外广告和招牌设置管理办法》（后简称《管理办法》）高有1993、1998、2010、2014年4个版本。1993版规定“广州市各级工商行政管理机关是广州市户外广告的主管机关，负责对设置、张贴户外广告的单位和个人实施监督管理”；1998版指出“城市规划部门负责户外广告设置的规划管理，确定设置户外广告的地区”；2010版指出“户外广告专项规划由市城乡规划行政管理部门组织编制。”2014版指出“户外广告专项规划由市城市管理行政主管部门会同市城乡规划行政管理部门组织编制。”广州市户外广告管理经过由工商局——规划局——市城市管理行政主管部门变迁。

2.变迁原因

户外广告设置涉及包括工商（内容发布）、规划主管（建筑立面改造）、城市管理（广告设置执法）以及交通、环境等多个部门。多头管理、权力分散会导致户外广告管理混乱，广州一直采取单一部门牵头，多部门协同合作方式，2010、2014版《管理办法》就指出“城市管理行政主管部门、工商行政管理部门、城市管理综合执法机关等户外广告和招牌行政管理部门，应当遵循资源整合、信息共享、业务协同原则，逐步应用网络技术在线行使行政审批、监管等户外广告和招牌行政管理职能”，但由于权责并未划清，单一部门实施始终面临困境，也造成了主管部门间的变迁。

三、户外广告设置规划及实施情况

1、编制规划的目的

（1）重塑风貌

以提升广州“千年商都”形象为目标，结合广州重要景观节点和商业区域的城市功能和建筑特点，以“全景联动、文化展示、品质提升”为手段，塑造各个商圈及重点地区独具特色的户外广告风貌。

（2）完善管理

户外广告充分融合城市景观与公共艺术，并对具体技术案例进行研究与总结，对原有户外广告和招牌设置技术规范起到完善和提升的探索作用，为户外广告规划管理技术体系的丰富与完善奠定基础。

（3）有序管理

规划详细摸查范围内依附建筑设置的户外广告现状各项技术和管理数据，并对规划广告牌提出设置要求，包括规定性控制要素和指导性控制要素。规定性控制要素在广告牌出让、设置规程中必须准守，包括所在建筑位置、广告内容类型、工艺形式和规格；指导性要素包括材料、色彩、照明，作为广告牌设置过程中可参考的是指要求。

2、规划情况

根据公示材料，《提前批规划》和《第一批规划》规划点位约230个，广告牌约1000块，减少了户外广告点位约210个，广告牌约1900块，其中上下九街区、北京路街区广告牌减少了近75%。为减量之首。

规划首次明确公益广告设置时间比例，例如广州塔广告在出让过程中就提出“公益广告发布时间占全部发布时间的30%”控制要求。”

3、实施情况

规划已拍卖的点位包括广州塔、电视塔、白云机场等区位独特、广告价值高的区域，其他地区实施仍推进缓慢，特别是一些广告价值一般区域规划实施较困难，呈现广告价值高区域易实施，广告价值低区域推动难的两级分化情况。

（1）重要节点效果明显

2014年广州电视台户外广告以5年1.5438亿元人民币出让，并于当年底开始播放广告，虽设置初期备受争议，但完成后由其独特的地理位置、良好的设计和出色的播放时间控制取得了较好的效果。其他例如白云机场、天河路黄金商圈两侧广告牌也陆续实施，由于其人流车流密集，广告价值高，吸引了大量广告商入住，同时推动广告较高的设置工艺和发布内容水平，带来较好的展示效果。

（2）价值一般区域实施推进较慢

天河路商圈的金穗路、寺右新马路等价值一般区域由于人流车流量一般，规划过程中结合实际需求设置了部分户外广告，但较低的广告价值和严格的规划控制要求使其并未吸引足够的广告商进入，实施推进较慢。

（3）拆除执法存在困难

设置规划通过详实的现场摸查，编制了现状信息一览表和拆除图则。由于广告设置随意性强，规划实施过程滞后规划调研过程，出现多处拆除图则与实施现状不符情况，执法存在一定困难。

四、规划及推进建议

1、加强部门合作，建立协管共享机制；

合理划定工商管理、规划管理和城市管理部门之间的权责，根据现行《管理办法》，尽快建立共享机制的要求。建议由规划局与城市管理部门共同把关设置规划，减少户外广告在实施过程中由于部门信息不对等造成的审批困难。

2、刚性与弹性结合，增强规划实施性；

差异化编制规划设置图则，对重要广告节点，以刚性要求为主，保证户外广告对城市景观与商业氛围均有良好促进；对广告价值一般路段，以规范、指引为主，不设置较多刚性要求，避免由于要求过高难于实施的窘境。建议将拆除图则转变为拆除指引，根据街区广告设置现状特征编制图示化的指引，作为设置规范的深化，便于执法部门进行执法工作；

3、更深入加强公众参与

第一在点位选取中听取各职能部门、建筑权属人等利益相关人和大众意见，第二在规划编制过程中借力户外广告协会对户外广告市场熟悉，响应广告市场，因地制宜的选取设置形式；第三在公示过程中对将户外广告设置图则在网上予以公示，听取意见的同时监督其实施。

五、结语

本文结合广州市实际，从规划实施的角度分析户外广告设置规划编制的办法，以期探索更易于实施的户外广告规划编制和管理方法，更好的彰显户外广告作为城市景观和商业氛围载体的作用。

参考文献

[1]陈俊.户外广告设置规划编制方法[J].中华建设,2015,03:88-89.

[2]广州市户外广告和招牌设置管理办法[J].广州政报,2010,15:13-22.

[3]广州市户外广告管理办法[J].广州政报,1998,14:7-15+6.

[4]颁布《广州市户外广告管理办法》的通知[J].广州政报,1993,03:21-24.