城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义分析

城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义分析

张诗涛

单县自然资源和规划局山东单县274600

摘要：城市建设用地增减挂钩项目的产生，是因为随着人口的增长，我国可利用土地资源总量较少，建设用地存在供需矛盾，且这个项目有利于城市的统筹安排。整体而言，这项政策的实施，具有显著的社会效益、生态效益、经济效益及扶贫效益，有利于城乡的统筹协调发展。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩项目；现实意义；分析

2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”城乡建设用地增减挂钩政策初步形成，一年后，国土资源部下发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”工作开始在我部分省市施行，2008年6月，国土资源部又印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，文件中明确了挂钩的内涵，即基于土地利用的整体规划，采取建新拆旧、土地整理复垦等措施，确保项目区域内复垦为耕地的农村建设用地地块、城镇建设用地地块的面积保持平衡，在推进城镇假设的同时，增加乡村耕地有效面积，优化城乡用地布局[1]。从当前我国城乡发展现状来看，城乡建设用地增减挂钩项目的实施是极其有必要的。

1.城乡建设用地增减挂钩项目的产生原因

1.1可利用土地资源总量较少

在社会发展过程中，人口规模不断扩大，过快的人口增长速度，导致一些有限资源的人均占有率迅速下降，而且，由于频繁的人类活动，导致土地资源被破坏、被污染，比如说过度开垦造成的土地荒漠化问题，以及工业发展所致的土壤污染问题。土地是生命孕育的源泉，而且是有限的，人类的肆意破坏，导致原本有限的土壤资源日益枯竭，如何利用有限资源实现效益最大化，是我国城乡建设过程中，实施城乡建设用地增减挂钩的主要原因。

1.2建设用地供需矛盾的影响

城市在不断发展过程中，人口不断增长，面临着较大的建设用地缺口，但是现阶段的土地利用规划中，对于城市新增建设用地的管控比较严格，限制了城市的发展。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，既能够保证区域内耕地面积达到土地规划的要求，同时也能够满足城市发展需要，在项目区域内，实现土地合理利用的目标，可有效缓解城市和乡村在用地上的矛盾。

1.3城市统筹安排的影响

在城镇建设过程中，城乡结构逐步变化，农村基础设施逐步向城市靠拢，形成了城乡一元化结构。但其实，城市和农村在职能和资源分布上，存在一定差异，无法在短时间更上城市发展步伐，所以形成了城乡二元结构。优化土地资源配置，能够有效消除城乡二元结构造成的负面影响，推动城乡的融合发展。

2.城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义

2.1社会效益

城市和农村职能存在差异，如果耕地、建设用地面积平均分配，反而不利于城乡的发展，实施城乡建设用地增减挂钩项目，能够让土地资源实现集约化利用，通过规模化管理，来优化土地利用效益。农村虽然耕地面积大，但是相对分散，且使用权分布于各个家庭，管理粗放，生产效益较低，实施城乡建设用地增减挂钩项目后，耕地面积扩大，耕地资源得以整合，政府可以组织农户集中种植，进行大规模农业生产，引进现代化机械设备，促进农业的机械化、自动化发展，从而提升当地农业综合生产能力[2]。为了促进农业生产，政府应加大资金投入，大力修整田间道路，建设农用灌溉设施，实现科学化农业种植，同时，组织农业专家到农村进行技术指导，提升农户们对于农作物知识及种植技术的掌握度，推广一些适宜当地种植的优良农作物品种，或者是经济作物，鼓励农户联合大规模种植，形成具有当地特色的农业产业。

2.2生态效益

在实施城乡建设用地增减挂钩项目后，项目区内建设用地转变为农业用地，政府能够将这些土地面积补充到各工地周边，扩大原有耕地面积，等比例分配给原用地农户。而且，借助这项政策的推行，政府可以全面改变城乡布局，首先，统计项目区内土地资源总面积、耕地资源总面积、居住用地总面积及项目规划区总面积，利用现代化勘测手段，制作各类用地分布图，然后再保证各项用地总面积不变的情况下，让各类用地的形状变得更为规则，居住用地、耕地互相替换，使耕地集中分布，有利于实现农业的规模化生产，同时避免农业、工业影响到居民生活，改善当地生态环境。如若采取这一举措，政府应该给予搬迁用户一定补偿，保障村民权益[3]。

2.3经济效益

乡村，即村落，最早是以氏族为单位聚集在一起居住而形成的。我国各地分布着大大小小的村落，部分村落人口规模大，密集度高，人均土地占有面积小，但是大部分村落，人口稀少，尤其是当前大量农村人口向城市转移的情况下，人均土地占有面积较大。为了解决农村人均占地分配不均的问题，政府可以采取合理整改措施，组织进行零散村庄整体搬迁事宜，在项目区域内，选择合适位置的人口密集程度高的村落，作为中心村，将分布于中心村周边的零散村庄，搬迁过来，构建一个镇，以镇为单位重新划分耕地，组织农业生产活动[4]。城乡建设用地增减挂钩项目实施，长期效益显著，所产生的效益，能够填补政府在搬迁村庄过程中，所垫付的基础设施建设款、拆迁户补偿款以及新房安置款等。

2.4扶贫效益

目前，不少村庄都成为了一个空壳，大部分人口都是老弱妇孺，年轻的劳动力全部在城市拼搏，在这种情况下，虽然有政府的大力扶持，但是农村的发展速度仍然比较慢。实施城乡建设用地增减挂钩项目后，农村人口得以集中，村民被集中安排在项目居住区域内生活，并且在政府的帮助下构建了住房、医院、学校、交通等基础设施，生活环境得以改善，日常出行、购物更为便捷，生活品质显著提升。而且，在这项政策施行后，耕地面积大幅增长，为政府组织农户进行大规模农业生产，提供了土地资源支撑，政府可以将土地集中外包给外来商家用作农业生产，将租金分配给农户，而且，还能够给当地居民提供就业岗位，让村民能够就近就业，扶贫效益显著。

3.结语

为了实现城乡的统筹发展，加快社会主义新农村建设步伐，就应该优化土地资源利用方案，根据城乡长期发展战略，提升土地资源的开发利用率。随着社会的发展，城市建设进程逐步推进，农村人口不断向城市转移，城镇中大量耕地被占用，来建设城市建筑，我国耕地总面积不断缩小，已逼近18亿亩红线，而由于农村人口的转移，农村建设用地大量闲置，为了提升土地利用率，可以将农村建设用地面积转移用作城市建设，保证某一区域内，耕地面积和建设用地面积是不变的，这样有利于城市的发展，同时也有助于农村耕地的集约化利用，优化农业生产效益[5]。在城乡建设用地增减挂钩项目提出后，社会各界议论纷纷，既有正面支持的言论，也有抱着怀疑态度的言论，认为这项政策是增加城市建设用地的幌子，但基于城乡功能及发展规划来看，这项政策的实施，现实意义重大。

参考文献：

[1]张斯奇，刘新平.基于“土地整治+”的南疆地区莎车县精准扶贫探讨——以英巴格村城乡建设用地增减挂钩项目为例[J].安徽农业科学，2019，47（14）：252-254.

[2]赵崇阳，向筱.城乡建设用地增减挂钩试点项目开展的成效与问题——以四川地区为例[J].住宅与房地产，2019（05）：247-248.

[3]王小云.城乡建设用地增减挂钩项目实施程序与农户满意度影响因素分析——以楼房村为例[J].农村经济与科技，2018，29（10）：200-201.

[4]李琨，高彩云，任倩.城乡建设用地增减挂钩项目农户意愿调查分析——以南赵庄村为例[J].农村经济与科技，2017，28（12）：153-154.

[5]赵晖，卢英涛.基于“城乡建设用地增减挂钩项目”的异地扶贫搬迁成效评估——以临沂市费县朱田镇崔家沟为例[J].西部大开发（土地开发工程研究），2017，2（07）：44-47.