建设工程招投标问题研究与探讨

建设工程招投标问题研究与探讨

李兵

青岛西海岸新区公路事业发展中心山东青岛266400

摘要：建设工程招投标过程中违规问题依然存在，如何解决建设市场招投标违规作弊问题，依然是当前工程发包需要着力研究的热点，本文阐述了当前建设市场招投标常见违规问题，提出了有效应对之策。

关键词：招投标；违规问题；对策

一、招投标的发展

招标投标是国际贸易中比较常见的一种贸易方式，最早起源于英国。英国是西方国家中最早实行招标投标的国家，早在1782年就有了招标立法。其他主要资本主义国家，在19世纪完成工业革命以后，陆续开始将招标投标方式引入工程建设领域。自二战后，招标投标影响力不断扩大，先是西方发达国家，接着世界银行在货物采购、工程承包中大量推行招标投标方式，近几十年来，发展中国家也日益重视和采用招标投标方式进行货物采购和工程建设。招标投标作为一种成熟的交易方式，其重要性和优越性在国内、国际经济活动中日益被各国和各种国际经济组织广泛认可，进而在相当多的国家和国际组织中得到立法推行。

我国最早于1902年采用招标比价(招标投标)方式承包工程，当时张之洞创办湖北皮革厂，五家制造商参加开标比价。但是，由于我国特殊的封建和半封建社会形态，招标投标在我国近代并未像资本主义社会那样以一种法律制度形式得到确定和发展。

从新中国成立初期到党的十一届三中全会期间，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这一体制下，政府部门、公有企业及其有关公共部门基础建设和采购任务由主管部门用指令性计划下达，企业的经营活动都由主管部门安排，在这种体制下根本不可能也没有必要采用招标投标。

党的十一届三中全会以后，国家实行改革开放政策，招标投标才得以应运而生。1980年，国务院在《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中提出，"对一些适应承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法"，揭开了中国招标投标的新篇章。我国1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国招标投标法》，2011年11月30日国务院第183次常务会议通过并颁布《中华人民共和国招标投标法实施条例》。两部法律的实施标志着我国境内招标投标活动进入法律化轨道。

近年来，随着招投标方式的深入实施，招标投标相关法律不断修改完善，招标投标工作得到空前发展，招投标活动已成为货物采购和工程建设领域的主要交易方式。采用招投标主要有下列优点：

1、工期普遍缩短。

2、工程造价普遍有效合理下降，有效防止不正当竞争。

3、促进了工程质量不断提高，使企业不断提高管理水平，增加管理储备。

4、简化了工程结算手续，减少扯皮现象，密切了承发包双方协作关系。

5、促进了施工企业内部经济责任制落实，调动了企业内部的积极性。

6、工程发包公开、公正、公平，有效遏制工程建设领域腐败现象。

二、建设工程招标方式

1、公开招标。也称为无限竞争性招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织投标。采用这种招标方式可以为所有的承包商提供一个平等竞争的机会，业主有较大的选择余地，有利于降低工程造价，提高工程质量和缩短工期。不过，这种招标方式可能导致招标人对资格预审和评标工作量加大，招标费用支出增加，同时也使投保人中标的几率减少，从而增加其投标前期风险。

2、邀请招标。也称为有限招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或其他组织投标。采用这种招标方式，由于被邀请参加竞争的投标者为数有限，不仅可以节省招标费用，而且能提高每个招标者的中标几率，所以对投标和招标双方都有利。不过，这种招标方式限制了竞争范围，把许多可能的竞争者排除在外，是不符合自由竞争、机会均等的原则。

为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，我国在工程基本建设程序中，将招标作为工程发包的一个重要环节，承担着不可替代的作用。国家法律强制要求公开招标，仅在特殊情况下经批准方可使用邀请招标。本文仅研究公开招标。

三、建设工程招标投标存在问题及对策

当前工程发包工程中出现了很多问题，严重影响了工程交易活动，国家出台了很多打击工程交易腐败的文件。为切实完善招投标工作，根据招投标过程中反映出来的情况，切合工作实际找出当前存在的主要问题并加以解决，进一步都塞漏洞，健全招投标管理制度。

招投标工作主要涉及招标人、投标人、招标代理机构、评标专家、招标交易平台（公共资源交易中心）工作人员，当前招投标工作存在的主要问题及对策有下面四点：

1、招标人违规：将工程肢解规避招投标；招标人避开公共资源交易中心平台私自招标；招标人串通投标人、代理机构不公开招标而定标；

将工程肢解规避招投标以及招标人避开公共资源交易平台私自招标的行为在政府组成部门已很少发生，主要发生在国营企业、政府设定的功能区，政府主管部门应加强监督和管理，加大处罚力度。

招标人串通投标人组织代理机构不公开招标而定标，需从管理制度和程序上解决。政府应着力加强公共资源交际平台的建设力度，要求各政府部门及项目法人实施的所有工程项目必须进入平台进行交易；政府监督部门应加大项目审批程序中工程发包方式的审批力度，在批复文件中明确项目发包方式且必须通过公共资源交易平台上公开招标。

招标人串通投标人常见情形有以下几种：

①招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人;

②招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息；

③招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价；

④招标人授意投标人撤换、修改投标文件；

⑤招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便；

针对招标人的上述行为，政府应加强制度建设，加大违法成本，严防招标人违法违规。

2、投标人违规：投标人之间围标串标；投标人串通招标人、代理机构、评标专家。

投标人围标串标，指投标人以下列方式谋求中标：

①投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；

②投标人之间约定中标人；

③投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；

④属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；

⑤投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。

⑥不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；

⑦不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；

⑧不同投标人的投标文件相互混装；

⑨不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。

针对上述情况，需要从公共资源交易平台建设、投标报名和招投标方式中寻找解决方法。

a、积极推进政府建设公共资源交易平台，要求各政府部门以及关联财政投资的项目法人必须到平台进行交易，减少招标人与投标人的直接接触，因而减少招投标过程中发生问题的机率。因为政府交易平台从制度建设和程序上更有利于杜绝人为干扰因素的发生。

b、在通常的工程招标中，招标人为了有序控制招标过程，常常采用投标人报名的方式了解参与投标者的情况，这为投标人围标串标提供了条件。各投标人想尽各种办法了解报名企业情况，从而极易产生围标串标行为，损害各方利益。在互联网、大数据异常发达的今天，已经完全没有必要采用现场报名的方法，可从交易平台发布招标公告、招标文件、造价信息等，并采用交易平台统一的电子邮箱收集投标人疑问，并统一在平台山答疑即可。投标保证金的上缴亦可在平台上采用网银支付的形式统一在开标时间截止点前完成，为进一步规避解投标人信息的可能性，交易平台可多开设几家银行的账户，让不法者查无可查。

c、大力推广电子招投标，所有招标、投标、评标、定标活动都在互联网系统上进行，招投标参与各方无需见面，减少违规行为发生机率。

3、评标方法选择不合理，评标定标存漏洞。常用评标方法有下列三种：

①合理低价评标法：是以价格为主导考量因素的一种评标办法。指通过初步评审的投标人，不在随其施工组织设计、项目管理机构、技术能力等因素进行评审，仅依据评标基准价对评标价进行评分，按照得分有高到低排序，推荐中标候选人的评标方法。通常为不低于成本价的最低价者中标

优点：评标简单，只要满足基本资格条件且不低于成本价，选取最低报价者中标；

缺点：容易导致恶性竞争，无法通过招标选出最优、最有力的单位中标；

适用范围：小型简单工程项目，可采用固定总价合同。

②经评审的最低投标价法。也是以价格为主导考量因素的一种评标办法。一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。根据能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的最低投标价的投标人，应当推荐为中标候选人，但是投标报价低于成本价的除外。

优点：评标较为简单，具有一定的择优性；

缺点:评标过程存在专家的主观因素，存在腐败的可能性。

适用范围：中小型工程项目，是招标过程中广泛应用的方法。

③综合评估法。由评标委员会按照招标文件规定的量化因素(施工能力、财务、业绩、信誉、价格等)标准进行评分，中标人的投标文件能最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，并且经评审后综合评分最高的投标人推荐为中标候选人;

优点：有助于选出最优的中标人

缺点：评标时间长，评标复杂。评标过程违规现象时有发生，容易导致腐败。

适用范围：大型工程项目，当技术复杂、专业要求高时采用这种方法。

从上述三种评标方法可以看出，合理低价评标法最有利于规避评标定标过程中出现的问题，非常适用于小型简单项目；经评审的最低投标价法不但有利于避免评标定标过程中出现的问题，而且具有一定择优性，较适用于中小型项目，是经常采用的方法；综合评标法在评标过程中的人为因素太多，无形增加了发生违规问题的概率，适合于技术复杂、专业化强的大项目。

在招投标活动中，要根据项目具体情况合理选择评标方法，防止滥用导致的违规行为，从方式方法上规避对评标结果的影响，保护招投标各方的权益。

4、公共资源交易平台工作人员违规

交易平台工作人员存在招投过程中徇私舞弊串通招标人、招标代理和投标人，突破招评标既定程序和原则，违规决标定标现象。

这需要从职业道德教育、严格考核、信用评价、制度建设、加强监督等方面加以解决。

四、完善建设工程招投标管理对策研究

1、实行电子招投标，取消投标报名环节，实时随机抽取评标专家，合理选择评标方法，从招标组织环节杜绝招标人与投标人之间、投标人互相之间的违法违规行为。

2、强化招投标管理，从根本上规避违法违规问题。毋庸置疑，招投标工作之所以长期存在违规现象，主要因为招投标管理工作不够严谨。加强开标、评标、定标过程的监督审查，严格招投标的备案管理；要强化建设工程施工合同管理，坚持把好合同的审查、签订和履行关，实施对施工合同的跟踪管理，切实维护合同双方的合法权益。同时还应建立招标工程项目档案，实施过程管理，积累工作经验，为以后招投标工作提供经验资料和复查资料。进一步完善招投标管理机制和运作程序，提高招投标工作管理水平。一是共享信息资源，整合各政府主管部门的信息资源建立企业和个人资信系统，利用资信系统对投标文件中的人员、业绩、信用、失信、奖惩进行验证，防止投标人提供虚假资料，或者有意隐瞒资料，串标、陪标，搞不正当竞争，扰乱招标市场秩序。二是加强对投标文件施工组织设计的分析、比较，将施工方案与投标预算的相关性、方案与工程现场条件的适配性纳入评价考核，从方案的针对性和适用性入手进行考核评分。三是注重投标预算的评审考核，对投标价进行清标，不合理的价格按照规定程序予以剔除或修正，改变传统的单一的总价评分方式，采用总价和主要分项工程双评分控制。

3、完善招投标机制，从源头规避潜在问题。项目法人必须承担建设项目的全部责任和风险，对建设过程中的项目前期工作、资金筹措、建设实施和生产经营各个环节进行统筹安排，且拥有充分自主权。同时，《建设工程招标投标条例》和地方有关法规明确指出：国有投资工程必须进行招标发包，业主必须遵照执行。因此，招投标工作必须在政府管理机构的监管之下，通过实行国际公认的、科学合理的招投标制度来进行规范，以保证建设市场交易的公开、公正、公平，防止各种不正之风和腐败现象，有效维护国有投资主体和投标人的根本利益。为了处理好法人负责制与招投标制之间的关系，有必要通过相应的立法或制度，明确划分建设项目法人和招投标管理部门的责任、权利和义务，建立”建设单位组织招标，多个企业参与投标，评标委员会评标定标，招投标机构监督管理的运行机制，使双方在招投标中既充分依法行使职权，又严格遵守招投标管理法规，互相制约，共同负责。

4、严格审计监督工作，从实质上规避在工程项目招投标过程中存在的问题，最主要的原因是招投标制与其所需的市场条件不对称。因此，一方面要加速市场经济建设和健全市场机制，进一步完善招投标机制；另一方面，要加强招投标的审计和监管。

①重点开展工程项目招投标中经济腐败的审计，采用腐败风险导向审计模式，即以具有审计价值(发生贪污腐败可能性较高)的疑点线索或移交的案件为起点，确立审计项目，安排特种审计查证。

②工程项目招投标程序合法、合规性审计。首先审查工程项目是否属于《招投标法》规定必须进行招标的项目，并且进一步审查建设单位是否按上级批准的招标方式进行招标；其次要审查招标单位是否在规定的时间和地点按规定的要求进行公开开标、公平评标与公正决标，有无潜规则、泄漏标底的行为发生；再次，要审查招标单位是否与中标单位按法律规定签订合同，是否符合《招标投标法》和《合同法》，是否影响招投标的实际效果。

结束语

招投标工作系统性强，随工程差异性变化较大，很难作出统一的模式安排，同时主观因素影响较大，导致违规问题变化多样，防不胜防，难以一次性决绝，只能随着新问题的出现而不断堵塞漏洞。但随着科学技术进步，采用电子招标、投标、评标系统是未来工程发包工作的发展方向。