关于城乡规划中土地节关约与集约利用的研究

关于城乡规划中土地节关约与集约利用的研究

陈庆邦

深圳艺洲建筑工程设计有限公司广州分公司陈庆邦

摘要：乡村和城市的发展是在土地的基础上产生的，城乡规划是人类对土地的一种利用形式，是政府统一指导和控制城乡建设与发展的手段，同时也是政府履行市场监管、公共服务、社会管理职责的重要根据。本文通过对我国福建省进行实际调查，分析土地集约利用的情况，找出所存在的问题并分析，然后从科学的角度对技术、管理政策方面提出相应的措施。

关键词：城乡规划土地节约集约利用

一、城乡规划用地在节约、集约利用现状所存在的问题

1.城市用地外部扩张过快，存在部分土地利用率低的情况

目前，福建省的城市用地中，向外扩张的规模越来越大，很多土地的利用率普遍较低。在国际通用的城市化进程曲线诺瑟姆(Norlham)曲线中显示，只要城镇化水平达到百分之三十，就代表着城镇化推进速度的加快。福建省目前出现了城镇面积不断往外扩展的现象，对于用地的需求量不断增加。同时，该省的用地中主要类型是农村的居民点以及城镇、工况用地等，农村居民点占据的比例是最大的，出现了一部分土地资源的利用效率低下的现象。

2.土地的城镇化发展大于人口城镇化，导致城乡建设用地结构变化与社会结构的变化

目前，福建省一些地方中的政府为了提高政绩，不断扩大城镇用地，但由于人口发展速度快，导致了用地规划的不科学。在福建省城镇化进程中，新增城镇人口约184万，约占在这之前的城镇人口总量的11．33％。大量占据耕地来作为城镇用地，不仅大大降低了耕地的面积，不利于农民收入的稳定，也提高了三农问题的严重性，对社会的和谐造成了一定影响。另外，由于城镇化建设中资金投入过少，使得在建设和配备城镇中各种公共设施，为居民提供住房以及其他社会服务上缺乏充分的规划和资金，从而降低了城镇化的建设水平，不能对农村剩余的劳动力形成较大的吸引力，从而无法改变城乡人口存在的二元结构，不利于城乡建设过程中用地以及社会结构的优化。

3.城镇空间布局缺少科学性，农村建设用地过于分散，存在空置和超占的情况

目前，福建省空间布局划分标准主要是行政职能。也就是根据政府部门在社会中的职责和功能来进行划分。很多地方在规划和建设过程中都较为盲目，不断提高占地面积，没有依据区域以及产业的发展状况来进行划分，在建设发展过程中较为孤立和片面，同时，投资重复，提高了建设成本，为社会带来了较高的负担，无法有效凝聚农村人口。有的地方在建设中没有考虑对环境和资源造成的影响，造成了大量耕地的损失和污染的加重，极大降低了生态环境的承受能力，不利于生态的可持续发展。农村的建设用地布置很分散，使土地利用存在着较高的粗放性，效益低下，以下数据就足以证明：截至10年底，福建省总共有1045个乡，18655个行政村，162561个自然村，人口7115370人，有的自然村只有几户村民，其密度分布不平衡。

二、城乡规划目前存在的问题及其原因分析

1.现行的体制、法制不完善

目前，福建省在城乡规划中土地节约和集约利用的制度建设不健全，干部考核体制中是以GDP作为考核中心的，因此出现了急于求成的现象，很多行为都违背了可持续发展规律，不利于城乡用地的科学配置；没有完善土地征用以及供应、收购以及储备等的机制。在这一系列过程中，都存在着利益上的刺激，因此形成了政府之间的攀比，为了短期经济的发展，不顾土地资源的牺牲；城乡规划中土地供应市场机制尚未成熟。很多企业占据大量用地，以利用其成本优势来得利。土地收购等工作具有较强的滞后性，出现了很多乱占耕地的情况。没有完善土地利用监督机制，不能对用地粗放等行为形成一定的约束，也怂恿了很多没有实际意义的场地的建设。

2.未能做到有效的规划管理

目前，该省一些领导过分注重城镇化的推进，注重其为经济带来的重大促进作用，但是却没有注重城镇发展的规律，以及整体资源和生态环境状况。片面追求城镇化以及经济的快速发展，带来了很多问题。由于不同部门之间较为分散，因此各自制定的目标不一致，导致了对城乡用地规划以及管理的不健全。所谓的规划，实际上只是对过程加以管理，但在提出目标时，没有设定相应的实现措施，因此造成了规划的有效性低下。

3.观念的偏差

在城乡规划中，由于对政绩的盲目追求，很多地方领导在规划过程中没有根据实际情况进行，例如，在城镇发展中，在没有普及经济适用房之前，就先用大量的地来建设商品房，造成了用地的浪费。而在农村中，居民点的建设一般比较大，因为很多传统观念都认为建更大的房子代表着以后儿孙能够在居住上无忧，这带来了很多空置居房，造成了资本和土地的浪费。

三、相应的措施建议

1.树立统筹发展，建设节约型社会

土地是人类生存的基础。因此，在城乡规划中应该从较高的战略高度上来树立统筹发展观，按照党的指导路线，以促进国家的长治久安以及社会的可持续发展为目标，来对城乡中土地资源的开发利用以及土地资源的保护和整治等进行统筹，将土地作为支撑，坚持可持续发展观，关注城乡在不同时期中所具有的特殊性质，进行长远规划，根据人口、规模、分区布局以及功能等基本要素，审时度势，来统筹安排城乡中土地资源的开发、利用、保护以及整治，在城乡发展中促进土地的集约利用。还应坚持以人为本的原则，树立起可持续发展的观念，提高土地资源利用的综合效益。在城乡规划中应注重环境生态因素，建立起环境友好型、资源节约型的社会，实现土地的节约以及集约利用，只有这样，才能从整体上对经济结构进行调整，改变传统土地利用的模式以及经济增长的不利方式，有效解决目前我国在城乡土地利用中存在的最大的矛盾。

2.注重规划性、实用性，着重土地开发的强度与产出率之间的关系

坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性。完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地(市)级以下土地利用规划的针对性和可操作性。土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25％，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约。其中，用地产出率是评价土地利用状况的基本指标，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

3.应该制定科学合理的规划控制措施，以严格的土地利用评价考核标准实施土地管理

为了促进城乡规划中土地的节约以及集约利用，应该制定科学合理的控制体制，并严格土地利用的评价考核制度。在建立用地指标的控制体系时，可以从宏观和微观两方面进行。在宏观上，应该根据实际情况，包括城乡城镇中总的人均用地、用地的规模等，来制定合理的人均用地的控制指标；在微观上，在进行各项工程项目建设时，应该强化制定和修改用地的标准，并抓紧编制城市中一些基础设施、文化体育卫生设施等项目用地的指标，对于农村中宅基地的标准以及城镇各个工业区、开发区等的标准应该严格把关和执行。应该对城乡建设中的用地规模进行合理规划，在审查过程中，如果发现有一些规划和土地节约与集约的标准是不符合的，应该及早进行修改和调整。控制城乡建设用地向外扩张的趋势，进行合理规划，并对用地的总量进行管理，如果是城市用地，那么在规划中应该按照城市的管理规范等进行，以实现城乡用地从粗放向集约的转变。另外，还应该全面了解城镇以及开发区中各种土地的类型、面积以及其分布状况等，来建立其土地集约利用的评价体系，在城市和开发区中执行土地集约利用的考核体系，并对盘活存量的土地在实施中制定相应的实施方案，并采取积极的保障措施，来促进土地的开发和利用。

4.建立土地利用的相应优惠政策，提高节约集约用地的成果

目前，很多土地管理的工作重点应该放在协调城镇建设用地的增加以及农村建设用地的减少上，在城乡规划中，在面对城镇用地不断增多这一现实时，也应该确保农村的耕地面积等保持原有的水平，同时，也要保持耕地的质量。将村镇在建设过程中的用地需求进行整合和优化，不断推进土地的节约利用以及集约利用，促进城乡规划用地中的空间布局的优化。政府应该建立并不断完善关于土地利用的各种优惠政策，例如，如果土地利用的情况能够满足相关控制指标的要求，那么政府应该给予相应的奖励，例如，优先批报这些用户的项目用地，优先安排其土地整治的指标等，以形成模范效应，带动更多的土地利用向节约和集约方向发展。

结束语：

本文对城乡规划进行了分析，对目前福建省城乡规划中存在的问题进行了阐述，并提出了相应的措施，来进一步推动福建省土地的节约以及集约利用。但城乡规划土地节约和集约利用的道路仍旧是漫长的，因此，应该不断进行探索，以提出更好的建议和发展方向。

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