市县级土地利用总体规划与城市总体规划的差异性研究

市县级土地利用总体规划与城市总体规划的差异性研究

黄超

贵州省国土资源勘测规划研究院550004

摘要：随着社会的发展和进步，关于土地的利用与总体规划，以及城市的总体规划，都会具体到对一定范围内的土地进行配置与使用，从而实现对区域内土地资源的合理使用。这当中的前者在具体工作中是对于土地用量多少的管理和控制；后者则是对土地数量进行使用多少的管理和控制，这两种具体的工作开展对于社会的发展和城市的建设至关重要。从而，土地利用总体规划与城市总体规划的相关工作开展，要符合一定的技术标准和流程，并且两者在技术标准与流程方面存在着密切的联系，尤其对于城市建设用地在规模上进行互相协调的过程，切实使得土地的使用得到控制和合理配置。所以，对于两者具体工作中存在的差异性以及主要问题，要进行解决和控制，从而优化土地的利用、推动城市化的发展。

关键词：土地利用总体规划；城市总体规划；差异性消除

一、两个规划之间的差异性概述

（一）城市用地规模统计上的差异性

对于城市用地在规模上的统计，城市主要的规划行政主管部门统计工作主要包括对建成区与未建成区的面积统计，而土地行政主管部门则是对于建成区面积的统计。具体的城市用地的规划面积是对城市整体的土地使用面积进行规划与配置，这当中包括预留的城市建设用地以及污染企业的安置区域等。而对于土地利用的总体规划则是仅对已经建设完成的土地的确定。因此对于这两者之间存在的差异的主要原因是对于规划的分类体系不同。尽管两者都有相应的国家规定和标准控制其具体工作的开展，但最终仍是由于两者之间在分类体系方面的不同，导致存在较大的差异性。以此使得具体的规划工作无法进行统一协调。

（二）城市用地规模预测的差异性

在规划期末的城市人口和规划的人均用地建设指标作用于最终的城市用地规模。这当中两个规划使用的城市的人口统计数据、预测期限以及预测方法等方面存在着较大的差异，进而导致城市的土地利用规模预测结果出现差异。分析以往人口普查数据，城镇居住人口指的是居住在城镇当地半年及以上的人口。由于我国的国情较为特殊，常住流动人口在城市中的比率逐年上升，因此城市总体规划中的人口包括常住人口、流动人口等。而对于一般的土地利用总体规划，则来源于公安部对相应人口的统计数据，这当中的基期人口少于城市总体规划的基期人口。从而由于基数的差异，势必导致预测规划期末的人口规模出现差异。

二、两个规划差异性所产生的实际问题

（一）两者的技术标准不同

两个规定对于同名地类的不同含义主要是受到土地分类标准的影响。例如建设用地在两者当中都存在，但具体的内涵却不相同。具体的，对于土地利用的总体规划中关于各类用地面积的收集，采用的是《土地利用现状分类及含义》和《全国土地分类》中的相应规定与要求。但城市整体规划所采用的土地利用标准是《城市用地分类与规划建设用地标准》，此项标准将城市的用地分为：公共设施建设用地、工业用地依旧交通道路用地等。因此两个规划的行政主管部门在进行相应的规划时，所采用的不同的标准，就会使得城市用地范围在确定方面产生较大的问题。

（二）两个规划指导思想与侧重点不统一

土地利用总体规划指的是在利用一定的土地资源情况下，对土地进行合理的配置和安排，遵循保护环境、提高建设的重要思想，并且注重耕地方面的保护。按照相关规定和要求，土地利用总体规划是根据地方各级人民政府对土地的合理安排与配置，从而具体的土地利用保有量不得低于上一级的土地利用总体规划量。由此可见对于土地的总体规划是按照上一级的指导思想进行的具体工作的开展。而对于城市总体规划中对于土地的利用则是考虑城市得到发展需求，主要目的是统筹规划各类土地用量，在进行具体工作时，对于产业调整、耕地规划等更重视协调发展与需求供给。从一定程度上将不注重对耕地的用量保护。

三、消除两个规划差异的主要措施

尽管两个规划在分类体系方面存在较大的差异，并且也有各自的侧重点，在一定程度上也存在较大的矛盾，但根据实际的情况来看，将两者进行统一还是有基础可以遵循。具体的在管辖范围以及技术标准等方面，两者之间存在的联系可以进行必要的协调。换言之，两者本质上都是对土地的利用规划，因此可以将其进行统一，这也因此对于两者的统一提供了必要可能。

（一）统一用地分类标准

对于统计的方式两者存在较大的不同。比如城市总体规划对于城镇建成区与之外的独立工矿用地进行了涵盖，但土地利用总体规划将建成区与之外的独立工矿用地进行了分离。由此可见两者之间存在技术标准方面的不同。因此编制具体的市县级土地利用总体规划，将城乡土地利用进行空间上的全覆盖，并以此作为两个规划进行结合的主要平台。具体的以市县级行政区域作为统计范围，以此对市县级建设用地的总体规模进行核算方面的统一。与此同时，以城市总体规划的标准控制建设用地，以土地利用总体规划标准控制非建设用地，并经过整合对城乡用地标准进行统一。

（二）完善相关法规，确保规划期限一致

应该尽快完善和修订《土地管理法》，将其中两者在规划编制方法与流程方面的差异进行修改和完善。例如确定对建设用地的控制指标。与此同时，应该尽快筹备和颁布相应的《土地规划法》，以此保障和强化城市土地规划与区域规划相应编制，以此对于两者规划的编制与实施工作进行指导和协调。以此能够实现城乡土地和相应部门在用地管理方面进行统一、规范对于土地利用与规划的具体行为。这当中，关于两者的规划期限最好与国民经济与社会发展的五年计划相统一，据此可以根据实际情况做出细微调整，最终实现与地方国民经济的发展目标协调。

四、总结

总而言之，随着社会的发展和进步，对于土地资源的合理利用和对于城市的规划发展，要在明确市县级土地利用总体规划与城市总体规划相协调的重要性前提下，做好基础的协调统一工作，消除两者之间的差异性，更好的推动社会发展。也由此实现保护耕地的同时，实现对城市土地的合理配置，最终实现土地资源的可持续利用。

参考文献：

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[2]王新志.市县级土地利用总体规划实施评价研究[D].山东农业大学,2018.

[3]张俊山.县级土地利用总体规划与城市总体规划协调衔接的核心问题[J].城乡建设,2018(09):27-28.