老区村“两委”在贫困治理中的作用及其发挥——以达州市HJ镇为例

老区村“两委”在贫困治理中的作用及其发挥——以达州市HJ镇为例

唐敏

唐敏

（中共达州市委党校，四川达州635000）

摘要：从福利性扶贫到开发性扶贫，再到精准扶贫，村“两委”的重要作用也日益彰显。本课题认识到村“两委”在扶贫中的作用不同一般，在自然条件相似的情况下，这是革命老区先进村与落后村的差异的主要来源。以革命老区达州市HJ镇扶贫为例调研，分析HJ镇致贫的主要因素，找出经济落后村村“两委”作用发挥中存在的问题及其原因，以此提出贫困治理建议。

关键字：老区；村“两委”；贫困治理

一、村“两委”的贫困治理研究综述及概念界定

（一）国内村“两委”的贫困治理研究综述

在扶贫实施中，村“两委”是重要的纽带，他们不仅了解中央和地方的各项扶贫政策，同时还熟知本村贫困信息，他们在扶贫中有着不可替代的重要作用。多年来，扶贫工作自上而下，这导致了专家学者关注顶层设计、关注上级政府的方针政策，而极少关注村级组织、村“两委”在扶贫工作中的地位、作用。现有文献资料指出了村“两委”在扶贫政策贯彻落实的责任及权限，但对村“两委”在扶贫中的宣传、落实、监督、服务、创新、巩固成果等作用认识不足。专家学者主要从责任分配、基层党建、扶贫资金管理三个方面介绍村“两委”在扶贫中的作用：

责任分配。2001年，我国政府颁布实施《中国农村扶贫开发（2001—2010）》后，新时期扶贫开发工作的重点已从贫困县缩小到贫困村和贫困户。目前，村级规划的制定和执行主要是由政府扶贫部门来完成，而在基层则主要由乡政府和村委会两级机构实施。县副处级以上领导、市直部门、乡镇领导三级挂钩帮扶、村级则以村党支部为主体，建设产业扶贫服务中心，县市领导每月规定天数用于扶贫，日常具体工作由村党支部负责（2004，何青松）。被国务院扶贫办所采纳并推广的参与式村级扶贫规划系统，由村委会组织村民参与本村扶贫规划，（李小云；唐丽霞，2007）。并有学者结合国家统计局和世界银行的专项村级调查数据分析，肯定了西部地区和贫困县采用村级瞄准扶贫方式的可行性和有效性（汪三贵，2007）。

基层党建。村领导班子是脱贫致富的关键，要有责任心、事业心、民心（黄会康，1998）。在选取村级扶贫开发规划试点村时，不仅考虑了试点村的规模、经济发展潜力，也把村班子是否正派、领导能力强作为重要条件（辽宁扶贫办，2001）。加强基层党组织建设是提高其执政能力的重要内容，从增强执政能力、优化班子结构、创新工作内容、廉政建设四个方面加强村级党组织建设（王荣菊，2005）。

资金管理。在贫困资金使用方面，贫困村村民大多是留守儿童、妇女和老人，文化水平相对而言普遍较低，负责互助资金财务管理的理事长大多是村上的书记或者村长担任，由此引发了很多问题，如村干部基于业绩、连任期望、“村民忠诚度”的考虑，主动筛选“听话”而非真贫农户作为扶贫基金使用对象（陈前恒，2011）；大部分贫困村将扶贫资金转为村级收入，被挤占挪为它用，真正用在扶贫上面的钱微乎其微（宋德泉，王华永，2001）；农民赋权方面存在明显不足，未能真正落实(陆汉文，钟玲,2008)；易产生贫困群体发言权缺失和信贷资源它用的危险（刘西川；陈立辉2013）。

从这些文献可以看出村“两委”的被动扶贫、消极扶贫，革命老区要顺利实现全面小康，就要充分发挥村“两委”的重要作用，做到主动扶贫、积极扶贫、创新扶贫，做好扶贫“最后一公里”工作。

（二）“贫”的界定及相关概念

贫，从字形可以得知“分贝”，本义为分财，指钱财被分散出去，后转义为钱财减少、缺乏、不足、穷。最早研究贫困问题的是英国学者布斯（Charles·Booth）与朗特里（Benjamin·Seebohm·Rowntree）。朗特里指出：“假如一个家庭的总收入不足以维持全家人最基本的生存活动需求，那么这个家庭就陷入了贫困。”对此定义，学者们给出了更多的异议，收入不足只是贫困问题最直接的、最显而易见的表现方式，但它远远不止收入这一项评判标准。《1990年世界发展报告》将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。如果缺少或没有达到家庭最低生活水平的能力，那么这个家庭就陷入了贫困，并且是长期贫困。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森提出了能力贫困的观点,认为贫困的本质是基本可行能力的被剥夺,而不仅是收入的低下。对于贫困的正确认识有助于我们有针对性地找出贫困症结，对症下药，进而从根本上消除贫困。1999年阿马蒂亚·森出版了《以自由看待发展》一书，在书中，他认为贫困的实质不是收入的低下，而是可行能力的缺失。可行能力是指一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动。可行能力是一种自由，是实现不同生活方式的自由，“自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由。”[[]]

二、HJ镇贫困治理的困境分析

按照人均年收入低于2736元的经济标准计算，HJ镇绝对贫困人口共有3860人，占总人口的15.44%，贫困发生率远远高于全国7.2%、四川7.7%，成了名副其实的“硬骨头”。村“两委”干部的思想观念、价值信仰、工作作风等因素直接影响着扶贫成效。

（一）根基不牢是扶贫困境的起点

山区农民以家庭为生产单位，发展自给自足的小农经济。小农经济使得家庭经营规模小、生产条件简陋、生产模式固化、技术难以更新，缺乏资本积累和储备的能力，在天灾人祸降临之际，多数人常常陷入贫困，难以翻身。目前各村基本上无集体产业和项目，无集体经济来源，集体收入几乎为零，成为了“空壳村”。村级债务主要由一下几个方面构成：税费垫付；公益事项举债；村级投资负债；村级竞赛欠债；公务超标、监管失控生债。

（二）环境恶劣加重扶贫治理难度

该镇斜山及丘陵、沟谷地带，肥力不足，土质疏松，岩石破碎，易发生水土流失、洪涝灾害。它地处省市县的边缘区域，接受大中小经济、政治中心“正能量”的机会较少，从而表现出经济的欠发达性和经济区域的被边缘化。此种状况，扶贫效果极为不显著。一是，居民分散导致交通、水电、教育等基础设施项目建设投资大，使用率不高，受益面小。二是土地改造、机械化农作、土地流转等项目组织难度大、费力耗时不好。三是土地分散经营，不利于扶贫产业的整体布局和统一发展，抵御市场风险水平低。

（三）政策挤压是扶贫治理的痛点

扶贫惠民政策好，真穷收益少。现行贫困标准依赖于收入标准，忽略支出与脱贫能力，不能全面准确地反映贫困户生活的实际境况，忽略家庭达到温饱之际仍生活处于相对贫困的事实，面临天灾人祸大项支出又重新返贫。其次，开发式扶贫不是保护性扶贫，是有前提条件的开发，在付诸实际中，获得扶贫资源的是相对富裕的家庭和个人。此外，社会保障水平低，难以走出“贫困陷阱”。农村投入明显增加，但分摊到个体却不足抵御各种风险和大项支出，同时越过贫困陷阱的经济门槛越来越高，所得的有限收入常常被看病、上学所消化。扶贫资源层层消耗，贫困户获得机会和资源减少，社会保障资源大量流失。

（四）主体发力是扶贫治理的关键

全镇60岁以上老年人口占人口总数的15%，65岁以上老年人口占人口总数的7%。残疾213人。他们综合素质低、技能缺、社会资本少、市场信息少，能力不足，形成了老农民、老品种与老技术的循环，脱贫难度大。村民常常安于现状，缺少求富观念和机会，以及改变现状的勇气与执着。部分干部和群众脱贫的主动性不高、依赖性增强，产生了“等、要、靠”依赖思想。面对扶贫开发政策，他们又紧守生存经济意识，不敢承担任何风险，比如将闲置土地出租与流转，抵押投资风险等。

三、老区村“两委”在扶贫治理中的重要作用

扶贫贵在精准、重在精准，关键在人，关键在干部，关键在最后一公里。加快老区扶贫攻坚是村“两委”的重要责任与历史使命。

（一）扶贫政策的宣传者与落实者。

国务院扶贫办主任刘永富提出：“宣传好扶贫也是一种扶贫”。村“两委”是扶贫政策最重要的宣传者。村级干部如果不加大宣传的力度，群众对扶贫政策知晓度、关注度不高，易导致群众的参与度低，甚至对政策的执行会有抵触情绪，使得项目的实施遇到阻碍。发挥宣传工作的导向功能、信息传递功能、解释说明功能、渗透观念、知识功能，为实现脱贫任务鸣锣开道，鼓舞和激励群众在脱贫致富中充分发挥主动性与积极性。

（二）扶贫项目的服务者和监督者

革命老区的村“两委”更要在扶贫工作中做好时代的标兵，将老区旧貌换新颜完成同步小康目标。政策方面为民提供咨询服务，使其全面了解政策信息和申请条件，选择切合自身实际的扶贫模式；程序方面为民提供便捷高效服务，通过电话预约方式上门服务、代办跑手续事项，减少不必要的手续和开销；资金方面提供协调服务，利用村级社会资本争取帮扶单位和个人的主动作为和迅速作为，使贫困者早日看到希望的曙光。

（三）扶贫成果的巩固者和拓展者

扶贫攻坚任务终有结束的一天，帮扶干部都有撤离的一日，带领村民致富的重担最后都会落在村“两委”的肩上。在扶贫开发的重大机遇面前，村“两委”要巩固已有的扶贫成果，总结经验教训，建立致富机制，增强村级“造血”功能，稳定农民收入，为实现更远大的目标奋斗。在看到扶贫成效的同时，必须认识到脱贫不是终极目标，躺着“成果”上睡大觉，会坐吃山空，要准备迎接更高的挑战和目标。趁村民获得脱贫成就感时，提高目标，提高贫困的标准，让村民感受危机意识，继续战斗。

四、强化村“两委”作用发挥，促进老区脱贫致富的对策

（一）加强以党组织为核心的村级基层组织建设

借助宣汉县“组织活动阵地建设年”的春风，争取在年底实现全镇村“两委”活动场所刚性达标。针对涣散、影响力、号召力不强的村组织，提出整改意见，限时整改；针对后继无人、人才断层的促进其推荐、培养储备干部；针对村“两委”干部内部不协调、难以形成合力的，加强思想教育与调解增强团结；针对干部行为形象欠妥、官民关系紧张的组织，规范其行为，提升其形象，做出实效缓解干群关系；针对不称职、不作为、乱作为的党组织，通过“撤、换、派、”的方式配置优秀带头人，提升组织战斗力。

（二）发展集体经济，兜里有钱心不慌

从富裕村的经验来看，主要可以通过盘活资源、发展实体经济、土地增值、有偿服务等渠道增加集体经济收入。盘活闲置、废弃或低效的各类集体存量资产，采取外租、自主经营等途径使闲散资源充分利用起来，壮大村级集体经济；发展公共服务平台，为村民代购原料种子、技术指导、电子销售、农机租赁等有偿服务。村级集体经济的发展，不仅可以填补村级财政空缺，还可以解决村民就近就业，稳定村级秩序。

（三）完善基本公共服务体系建设，提升个体可行能力

基本公共服务短缺和不到位与中国困难群体的产生有直接的联系。完善公共服务体系建设，提高村级公共服务水平，减少贫困群体用于基本公共服务消费，有助于人力资本积累；公共服务的投入替代物质扶贫，降低了贫困者对物质资源投入的依赖性，也同时提高了个人可行能力和资源的利用效率；特别是基本社会保障的投入，减少贫困者小病忍、大病病的痛苦，敢于防治，同时减少预防性储蓄，促进投资和发展；公共服务的投入改变了乡村风貌，改善了生存生产条件，也改善了招商引资、发展乡村经济的环境，这对贫困者脱贫不再返贫有着重要的意义。

（四）制度比自律更可靠，重在执行

“好制度，使坏人无法任意横行；差制度，使好人无法充分做好事”，科学规范的村级制度体系，能规范干部行为，激发工作热情，杜绝“四风”，起到重要的引领作用，确保村庄安居乐业、和谐稳定、经济繁荣、长治久安。健全工作制度，确保工作落实到位、执行到位；健全民主决策制度，提高村情事务的透明度，满足群众的知情权，提升主人翁意识；健全责任制度，使干部产生强烈的使命感和责任感，并为自己的言行负责；健全考核激励制度，包括考核、激励、提拔制度，将目标考核与经济、荣誉挂钩，积极推进村干部职业化。

参考文献：

[1]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[晒.任颐，于真，译.北京:中国人民人学出版社，2002.

[2]王亚玲.中国农村贫困与反贫困对策研究[J].国家行政学院学报.2009(01)

[3]赵曦.中国西部农村的反贫困治理研究[J].四川大学学报(哲学社会科学版).2006(06)

[4]汪三贵.反贫困与政府干预[A].中国扶贫论文精粹[C].2001

[5]汪三贵,中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准[J].管理世界.2007(01)

[6]国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知国发〔2012〕29号