合作网络治理视野下我国自然保护区社区共管模式探析

合作网络治理视野下我国自然保护区社区共管模式探析

左霞

左霞

甘肃政法学院公共管理学院甘肃兰州730070

摘要：20世纪90年代以来，“治理”及“善治”概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论的兴起形成了合作网络的研究途径。本文在合作网络治理理论的基础上，探讨了自然保护区社区共管的合作网络治理特性，为自然保护区提供了一种新的管理理念和思维体系。

关键词：合作治理网络理论；社区共管；

一、合作网络治理理论及其适用性

20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门和政府部门联合起来相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取着集体行动。因此，“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”1。一方面，它继成了“自组织网络”的主要观点，将治理看作相互依存状态的管理，将公民社会部门看做治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了“社会中心论”，确立了多中心的公共行动体系论。另一方面，它也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非化桨”等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。

我们认为，治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门与非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程2。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是“一种公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”3；由于该途径强调，多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，可以相互强调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理。

二、自然保护区社区共管的合作网络治理特性

社区共管是20世纪90年代兴起于国际上的新型自然资源管理模式，强调的是村民的参与性与自主性4。这一模式是全面提升我国自然保护区的管理能力的有益尝试，其具体的做法是保护区的管理部门和当地政府、社区居民共同参与保护区内资源的管理与保护的决策、制定、实施和评估过程，使保护区内资源得到保护和寻求改善社区居民生活水平。它特别强调发挥社区在共管中的主导作用，并保证社区同意持续利用资源时与保护区生物多样性总目标不发生矛盾。社区共管秉承公共治理理论的精神内核,为自然保护区提供了一种新的管理理念和思维体系,凸现出显著的治理特性。

（一）、社区共管参与主体的广泛性和平等性

自然保护区社区共管模式中的参与方是政府、社区群众、第三方等，在尊重各方意愿的基础上的积极主动自觉参与。自然保护区传统的管理主体是政府的一元化，社区共管强调参与主体的多元化。在社区共管中不否认政府部门在保护区管理中的重要作用，但是更强调与社区、社区群众、第三方等这些参与主体的作用。自然保护区传统管理过分强调政府部门的管制作用，不把社区群众组织起来，不懂得发挥团体的作用。社区共管就是通过自身努力，建立自己愿意积极参与的社团组织，形成有效的控制和创造；或第三方建立某种组织，强调当地人的参与，由外来者协助和帮助，促进当地人进行调查和分析，分享调查和分析的结果，达到使当地人自我分析、做出计划和采取相应的行动。

（二）、社区共管参与过程的开放性与层次性

自然保护区社区共管不仅是一种管理模式,更是一个过程,是保护区与社区及社会组织合作共同管理和保护自然资源的过程。社区参与是主动的、非强制的参与,社区组织与其外部环境不断地相互作用、相互影响,许多利益相关者可自由加入，其中,以项目为载体,成立共管机构,建立持续运行机制,因而是一个开放的体系5。社区参与又是具有层次性的。现实中由于参与主体的认识、能力等条件所限,群众参与只能是一个实践性和循环往复的过程,往往会经历由最初的不了解、不情愿,以提供劳力、信息为主到主动自愿参与进而成为社区共管中掌握决策权与监督权的主体。

（三）、社区共管主体间的权力依赖与伙伴关系

自然保护区社区共管通过各类社区发展项目,力求减少社区村民对资源的过度依赖,通过改善群众的生产、生活条件换取他们对资源保护工作的支持和信赖,并不断强化他们的保护意识,将原有资源管护中的权力强制关系转变为权利交换关系,使所有直接、间接的利益相关者均参与到权力机制的运作之中,最大程度地争取他们之间的合作,逐步建立起各参与主体基于尊重差异、平等协商的伙伴关系。

三、合作治理网络下社区共管的实现途径

（一）建立与完善相关法律，重视传统文化和村规民约

由于社区共管涉及到国家自然资源的开发政策、自然资源的权属认定等问题，因此若想使自然保护区社区共管工作顺利开展，就必须建立与之相适应的政策和法律。目前我国自然保护区的立法还不完善，立法总体上缺乏系统性、层次性、协调性，法律法规上的不完善对社区共管的顺利实施产生了消极的影响10

另外，由于保护区在生产生活中，对当地环境中的各种资源形成了比较深刻的理解，形成了约定俗成而又传承不断的乡规民约在我国法制历史上发挥了重要的作用，长久以来，正是依靠这些乡规民约来规范和约束当地社区对自然资源的使用。

（二）建立社区参与保护机制，扩大社区参与

按社区共管的涵义，社区与保护区应该是利益共同体，属“互利共生”。自然保护区与国际组织项目在实施过程中，使社区村民亲身感受到从保护式利用森林资源获利，近而认知了“皮之不存，毛将焉附”的真谛，从而自觉投人到保护生物多样性机制中来。

（三）增强对社区的能力建设

由于社区村民普遍缺乏管理技术和经验，开展科技示范项目时，技术援助的效果不好，鉴于此，必须注意增加社区文化、思维、态度和行为模式的能力培养，增强社区的自我发展。

参考文献：

[1]俞可平，治理与善治[M]，北京，社会科学文献出版社，2000

[2]陈振名，公共管理学[M]，中国人民大学出版社，2003

[3]托尼·麦克格鲁：走向真正的全球治理[J].马克思主义与现实，2002，（01）

[4]国家林业局野生动植物保护司.自然保护区社区共管[M].北京:中国林业出版社.2002

[5]郑英隆.改革开放30年来的管理转型问题研究[J].福建论坛(人文社会科学版),2008(12).