浅谈我国公民参与政策制定过程的问题

浅谈我国公民参与政策制定过程的问题

李天骥范小礼

李天骥范小礼（湖南师范大学公共管理学院）

摘要：本文试图通过分析我国公民参与政策制定的问题，来探讨公民有序参与政治生活的路径选择，这对构建社会主义和谐社会加强社会主义政治文明建设具有重要的现实意义。

关键词：公民参与民主政策制定过程

1我国公民参与政策制定过程现状

公民参与公共事务在我国已经成为一种趋势。目前我国除了“有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外，还逐步建立和完善了选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度等”。“但是由于公民参与受经济、文化发展等诸多因素的制约，实践中仍然存在不少问题，如公民参与领域不够广泛、参与程度不够深、参与积极性不够高、参与机制不够完善等”。[1]此外，政府官员自身也存在服务意识不强、对公民利益表达不敏感、民主价值观概念的淡漠以及对责任的缺失等问题。而要使公民参与过程有序进行需要通过政府、公民、社会等多方面共同努力才能实现这一目标。

2我国公民参与政策制定过程的问题

2.1利益表达渠道不畅

所谓政治，就是民意的表达。“政府必须致力于建立集体的、共享的公共利益，这就需要依靠公民及其代表提出利益要求。而我国在利益表达机制上，绝大多数情况下是政府内部的权力精英在对社会利益格局进行分析的基础上提出政策倡议，公民及社会群体的利益表达渠道较少，从而导致政府权力过大，“主—仆”关系倒置。存在政府侵害公共利益的可能性”。[2]例如：《新华日报》的一份民意报告显示有六成被访者认为听证会已是流于形式。个别政府不是把听证制度当成改善政策制定的手段，而是走过场。这种现象不但使公民利益诉求无法正确表达，而且会损害政府的公信力以及影响政策制定的精确性。

2.2政府与公民互动滞后

我国实行行政首长负责制是因为其具有责任明确、事权集中、效率较高等特点，符合现代决策迅速果断解决问题的要求也与我国特定的政治环境相配。但同时也易于导致家长式领导和一言堂式的决策作风。以精英制定主体为代表的决策体制下最容易发生政策垄断现象。试问作为政策客体的公民在这种场景下谈何互动？当问题不断积累最终演变成尖锐的社会矛盾时，政府才出面解决。比如2008年11月的重庆出租车司机罢工事件，虽然最后在政府的出面调停下暂时告一段落。但政府所暴露出来的监管不力，政策出台不考虑“重庆特色”等多方面因素正是造成这次事件的症结所在。此外政务信息不透明很可能进一步加深政府与公民之间的误解。

2.3参与途径单一

在中国现有数以万计的组织和团体，它们更多的是发挥党组织和政府与人民群众之间的沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，内化为党组织和政府机关的“附属物”。团体表达的功能微弱，[3]使得在公共政策制定的过程中，往往总是验证它是如何可行的，而对其潜在的问题却根本无人过问，或者是反方力量过于弱小而被忽视，造成参与途径单一且资源利用率不高。因此，我国公民参与的形式和途径，远未达到理想的效能。

2.4监督机制不完善

政府行政职能和行政权利的不断扩大，在其政策制定过程中的暗箱操作和其他腐败行为会导致那些政治经济优势利益集团拥有过大且不公正的影响力，并进一步收买国家的政策法律和法规，这种腐败行为将会引起巨大的社会代价。近年来我国的公众参与监督政策过程的整体意识不断提高，具有积极意义。然仍存在不足之处：其一是公众监督的参与力度不大，自主参与意识不强。另外是保障公众参与监督有效进行的法律制度不完善，不同利益阶层的诉求无法充分表达。如“三拍工程”不但耗费了巨大的人力、物力，还给国家造成了无可估量的经济损失，同时又为个别政府官员创造了广阔的寻租空间。

3完善公民参与政策制定过程的路径选择

3.1建立合法畅通的利益表达渠道，保证公共利益

我国正处于经济转型期，社会各阶层的地位和利益关系不稳定，因此建立一个合法畅通的利益表达渠道来引导群众以理性、合法的形式表达其利益要求是必要的。“扩大公民参与范围、拓宽公民参与渠道、深化公民参与程度、加大公民参与力度。使公民有机会与政府就共同价值进行对话，保证决策的回应性与公共性，达成公共利益”。[4]一方面，积极推广公民参与，多方位提供参与机会，如在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法等；另一方面，公民应懂得运用不同渠道去参与公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动等；此外互联网也是广泛搜集民意表达公民利益的重要渠道。

3.2加强政府公民之间的互动

政府对待公民参与的理念将直接影响到公民参与的作用发挥。因此，政府官员应充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，并培养民众主动参与政策制定的意识和能力，积极推进公民参与公共政策，通过积极参与和平等的协商对话实现政府与公民以及公民之间的互动。另一个阻碍政府与公民互动的因素是信息的不对称，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度，加强公共权力机关在政策制定过程中的信息公开和决策透明。

3.3参与途径多元化、规范化

“在社会主义条件下，直接的决策者们也并不能始终保证忠实地反映人民群众的利益”。[5]因此，公民的参与途径多元化是确保政府能够充分重视公民权和为公共利益服务的有效手段之一。首先政府应大力发挥大众传媒、专家学者、民间智囊团、社区、非政府组织、利益集团、公民等作为公共政策间接主体的作用，使其能够通过压力、舆论、私人接触等多种方式参与、介入到政策制定过程中。其次作为公共政策间接主体自身的个人或团体之间应该紧密联系在一起，形成一个强大的公民互动网络，开辟新的对话和讨论渠道。最后公民参与的途径和方式需要政府提供一个规范的环境以及在政策制定过程中能够提出“异议”的程序——“反方机制”，避免沦为政府的“附属物”。

3.4监督机制透明化、法制化

公民参与政策制定是克服政策腐败现象的重要途径，应把政策制定的过程“曝露在阳光”之下。那么应该对政府官员进行权利制衡，使其政策过程公开、透明，防止公共权力的滥用；要扩大社会监督的参与面，“通过有效的公民参与，实现民众对国家权力的运作和政府行使权力行为进行有效的控制，是在国家与社会之间建立权力平衡机制的关键所在”。[6]利用互联网拓宽公民利益表达的渠道，为公民参与监督提供了一种新途径，建立和完善公民参与监督机制配套的相关法律保障体系。

参考文献：

[1]罗豪才.健全公民参与机制推动政治文明建设[N].人民日报，2003年09月09日第15版.

[2][4]杨政昌.新公共服务理论及其在当代中国的适用性分析[J].前沿，2008（5）.

[3]李瑞昌.论市场经济条件下的公众参与公共决策[J].福建经济管理干部学院学报，2002（1）.

[5]俞可平.权利政治与公益政治[M].社会科学文献出版社，2000年版，P71.

[6]孙彩虹.试论公民参与政府管理是构建和谐社会的基础[J].南京社会科学，2007（3）.