政府投资项目代建制模式治理结构研究

政府投资项目代建制模式治理结构研究

杨潇男

济宁市政府投资工程建设管理中心山东济宁272000

摘要：现阶段，我国经济体制的不断发展与新一轮投资体系的改革，使得我国的经济体制在各方面都逐步完善，但政府投资项目的管理体制在发展中则出现了不同程度的问题。

关键词：政府投资；管理；研究

引言

长期以来，政府投资项目在实施过程中大都采用由各级政府部门承建的模式，这些模式的应用形成了“投、建、管、用”四位一体的管理体制。各级政府是临时组建的项目团队，因缺乏经验和专业知识，往往使得项目在实施过程中出现效率低下，超规模、超工期、超预算等现象。代建制是指通过公开竞争和招标的形式，选择社会上专业项目管理机构负责项目的实施，严格控制项目实施过程中的投资、质量和工期，在项目竣工验收结束后交付使用单位的一种项目管理模式。代建制模式的应用，转变了政府职能，在一定程度上解决了“投、建、管、用”四位一体管理体制的弊端，大大提高了项目建设和管理的效率。代建制项目采用了更合理的治理结构，最大程度上满足了社会公共利益的诉求。随着社会对政府投资项目治理结构的关注，代建制项目治理结构也已成为项目管理关注的热点。本文在对代建制模式治理结构分析基础上，给出了不同治理结构的优缺点，并指出政府投资项目适宜采用和推广的治理结构，从而为政府投资项目代建制治理结构的选择提供了科学支撑。

1代建制的内涵

代建制最早起源于美国的CM管理模式（即ConstructionManager），CM制是业主委托称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作。建设经理作为业主的代表，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，而业主则对建设经理的一切行为负责。那么采用CM制的关键就在于选择一名优秀的建设经理。精通管理、法律、经济、设计、施工等各方面的知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉就是一名优秀建设经理所必须具备的素质。项目代建是现代市场经济背景下，分工进一步细化的表现之一，是由各领域的专业人士组成的管理团队，比CM制更具科学性和先进性。我国政府于2004年7月出台了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号），对代建制度有着明确的阐述和规定，提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

2代建制的特点

2.1协调工作量大

代建制项目涉及到单位多、信息乱、管理复杂的局面，其中代建制项目参与方主要有政府部门、使用单位、代建单位、施工单位、设计单位、监理单位以及采购部门，各方都有自己项目管理目标和管理任务，在各方工作搭接和信息传递方面主要依赖代建单位来进行协调。因此，代建单位在代建制项目中也起到了桥梁的作用，从而协调的工作量巨大。

2.2专业化程度高

代建制项目一般为基础性项目，涉及到社会公共利益，这类项目多为重点工程，政府部门对其质量要求高，这也就要求代建单位涉及到的专业管理内容要高于一般的项目管理公司。

3政府投资项目的代建制管理模式

3.1项目管理公司竞争模式

该模式是通过招投标的方式，进行择优选择专业的项目建设管理公司。根据政府设立的一些公司资质，业绩及行业信誉等准入条件，通过市场公平竞争的原则，审批通过若干个资格符合的能够承担风险的项目管理公司进行项目的代建竞争，并且最终由政府进行公开的招投标，最优秀者胜出。相应的政府投资主管部门与胜出企业签订代建合同，并由其依据合约行驶代建职能，按照具体项目的各项标准进行组织设计实施，工程竣工后交由关部门进行验收。此模式在北京采用的较多，这种方式主要能够增加相关企业间竞争的积极性，并且对代建公司对资金的控制方面更加有利，从一定程度上能够减少投资，提高效益。但是也会存在代建公司为追求自身利益，寻求多投资结余而减弱工程质量等问题。

3.2全部授权代建模式

在全部授权代建模式治理体系中，政府与代建公司之间以委托代理协议全权将项目建设整体委托给代建公司，代建公司在项目建设过程中有着全部和全过程的管理权，项目承包商和监理公司都由代建公司负责招标，监理公司直接对代建公司负责，监督项目承包商、建材供应商、施工单位等利益相关者的工作。项目的勘探公司、设计公司、施工单位以及建材供应商都由承包商招标获得。

3.3指定专业代建公司模式

该模式则是由政府部门根据项目性质，指定若干家具有较强的经济实力和较为先进技术的国有建设投资公司或是相关的项目管理企业，并对其指定的项目施行代建管理工作。通过该模式指定的项目代建公司能够最大程度上体现相关政府的意见，并且能够减少资金的浪费。但是该模式下的企业竞争具有局限性，对竞争与管理水平的提高也存在阻力。

4代建制的监督管理机制

为了提高多级代建制的管理效力，需要对多级代建制模式中所涉及到的主体采取相应的监督管理机制。在政府代建制推行过程中，需要对参与代建中的政府方、代建方和其他的参与单位进行相关的监督管理，在代建制的模式管理中加大了对项目事中和事后的监管力度，将在线监管和现场监管进行了有机结合，做到出现问题能够及时预警，项目的规范管理也得到实现。并进一步的明确了监管主体，建立“分级负责”的工作机制，形成了上下联动的政府监督网。代建公司实行“月通报、季分析和年考核”的项目管理机制，制定了监测分析机制、数据报审机制、预警销号机制、领导联系机制和稽查考核机制，使得监督管理从开始到结束的整个过程更加规范化，从而保障了项目的工程质量。通过优化多级代建制的监督管理模式，一方面实现了政府对代建管理公司的激励与有效监管，另一方面也加大了各代建单位之间的互相监督，不但能够减少经费支出而且使得项目的质量得到有效的保障。最终使得项目如期保质保量的完工。

5代建制管理合理化建议

（1）加强代建制法律地位及法规建设。应出台相关法律、法规，明确代建人在政府投资项目中法律地位，明确代建人在代建关系中的权利和义务，提高代建人的独立性，更好的发挥其专业化的作用，提高政府投资项目的管理水平和投资效益。（2）完善代建各方权利及义务。建立一套科学规范、合理有效的管理行为规范，完善各方制度等，并在管理工作中严格的落实，进而打造一个完整的、系统的管理体系。充分利用市场化专业技术和管理力量，用市场激活资源，让政府职能由“办”变为“管”。

结语

综上所述，可以得知，在当前形势下，我国政府对代建制管理模式的引进具有重大意义，这也是政府投资项目管理模式发展的必然趋势。与此同时，当地政府部门应该在多级代建制管理模式实施过程中建立有效的监督管理机制，从而使得政府，各级代建企业以及各参与单位之间的权责分明，从而在保证质量的前提下，提高政府投资项目工程的建设效率。

参考文献

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