PPP模式下城镇建设项目政企控制权配置

PPP模式下城镇建设项目政企控制权配置

梅光汉

湖北永盛建设工程监理咨询有限公司湖北咸宁437600

摘要：近年来，我国的城镇建设发展迅速。政企合作模式是城镇化建设中缓解财政压力并提高效率的一种新型融资模式，项目控制权在政企间的分配是PPP项目治理的核心问题。为探究PPP项目控制权配置的原则与机理，该文首先根据已有研究建立度量控制权的决策指标体系，基于此收集PPP实践中控制权配置方案的大数据，提出参考度的概念，从行政区域、决策过程、配置主体等视角对数据进行挖掘与分析。研究结果发现中国PPP实践中存在法规政策的针对性不高、监管权配置不明确、对企业激励不足、公众参与的操作性不强等问题。最后结合相关理论研究和国际经验对中国PPP实践提出有针对性的建议。

关键词：政企合作（PPP）；项目控制权；配置；决策

引言

政企合作（PUbliC－PrivatePartnerShiP，PPP）融资模式，因其能缓解财政压力、提高项目效率等优势，在中国城镇建设中取得了广泛应用。与传统的政府采购模式相比，PPP模式充分利用企业的专业技术管理能力和市场的调节效率，实现了“物有所值”。但是，PPP模式提供的大多是公共产品或服务，公共经济学理论认为，这类项目的控制权不应过多地交给市场或企业，这与项目效率对市场化的需求构成了控制权配置的矛盾。本文建立控制权指标并收集实践中的配置数据，结合专家调研结果，探索控制权配置的原则与机理，对PPP模式的应用与实践具有重要意义。

1研究现状

1.1PPP项目的控制权

控制权概念本身较为抽象，无法脱离资源载体而存在，可概括为对可供支配和利用的资源的控制和管理，从而将评判控制权转化为衡量对决策这个资源载体的掌控程度。从这个视角出发，PPP项目控制权可分为名义控制权和实际控制权，前者一般源于经济上的所有权，后者则有权做出决策。

1.2目前研究的不足

1.2.1对控制权配置的一般性规律研究不足

PPP实践中项目控制权的配置是通过相关法规指导下的契约实现的，这为挖掘项目控制权配置一般性的数据提供了可能。鉴于此，本文将PPP相关法规作为大数据获取的重要来源之一。

1.2.2研究与实践存在一定脱节

在常规企业中，实际控制权与名义控制权高度相关，但PPP项目中两者并没有必然联系，很难通过经济资源载体进行衡量。因此大多数配置影响因素的结论只能停留在理论层面，对实践指导有限。

2PPP控制权配置的大数据统计分析

2．1行政区域视角

目前中国PPP法规没有“因地制宜”，缺乏针对性，产生这种情况的原因可能有2个方面：

2.1.1基层PPP实践人员专业化程度不高。从法规出台的政府机构来看，市级法规大多由基层政府制定，而省级法规中，除2个直辖市为政府制定，其他均为建设厅等相对专业化程度较高的机构制定。

2.1.2PPP实践仍处于探索普适性原则的阶段。随着时间推移，参考度不断增加。这说明各省市在制定法规时，一定程度上参考了其他省市的实践经验。

2．2决策过程视角

分别计算28组配置方案对决策的提议、审批、执行、监督4个过程的参考度，并进行时序。总体上看，对4类权利的配置随时间不断细化，其中对审批权配置最多，对监督权配置最少且细化速度也最慢。审批和监督是决策的2个最重要的过程。

2.3配置主体视角

计算28组方案中各主体获得的控制权指标总数（表1），可以看出目前实践中政府和企业的定位：政府更多充当审批者与监督者，而企业更多地担任落实者，也参与部分决策的计划与方案的设计。

3.2.1实践中对每项决策的全过程参考度与Ｄ的相关系数达到了0．46，高于与S、P的相关系数（0．38和0．36），说明实践中更多关注不易发现并纠正的决策。尤其是审批权配置方案完备程度和配置给政府的审批权数量与Ｄ之间都有很强的相关性（0．60和0．52），也说明了审批在决策过程中的核心地位。

3.2.2S和P是风险管理中常采用的分析指标，对于S、P较大的决策，实践中更多地关注了决策的提议过程，特别是对于P较大的决策提议过程，鼓励企业参与策划和双方合作，这体现了实践中充分发挥专业优势，借助多方经验降低失效概率的思想。

3.2.3从配置主体上看，实践十分倚重政府的作用

3.2.4在决策全过程的相关性统计中，政府获得的权利数与3项指标都呈显著相关，对Ｄ较大的决策，政府还会参与执行，这说明政府拥有实践中大多数重要决策的绝对控制权。但在PPP交易过程中，若政府承担了过多的任务，不仅会降低其行使其他职能的效率，也会使其在PPP项目中的角色界定变得模糊，使企业无意愿也无能力承担更多风险，从而降低了项目的运作效率。

4建议

4.1促进PPP制度的立体化建设。

PPP实践仍处于探索普适性原则阶段，基层管理者专业化程度不高。各级行政区域应在此基础上制定与自身环境相匹配的法规制度，从而提高针对性。同时还应该出台参考度更高的PPP指南、PPP标准合同等文件，并充分考虑不同行业领域的差异分别进行规范。总之，PPP制度体系应更加立体、对实践指导意义更全面。

4.2强化并细化PPP监管，兼顾公众的控制权

成熟的PPP项目运作过程中，具体到一些决策中，在保障公众监督权利的同时，还应该保障公众对决策提议等其他过程的参与，这样不仅保障了公众的权益，提高了决策执行的效率和透明度，还减轻了政府监管的压力。

4.3政府应发挥与企业的“合作”关系并适当放权

在目前的PPP实践中，企业更多地负责项目的落实和决策的执行，发挥的空间有限，这不利于项目效率的提高。政府需要充分发挥企业的专业经验，并通过风险的转移和控制权的让渡来实现。政府与企业双方才能够各取所需。政府还可以在与企业良好合作关系的基础上，分享企业的一部分项目收益，用于保障公众的利益，真正实现“多赢”。

结论

本文以中国PPP实践中控制权配置方案的大数据统计和专家调研结果作为研究基础，提出参考度的概念，并使用fmea、PearSon相关系数等工具，多方面探讨了PPP项目控制权配置原则与机理，发现实践中存在法规政策的针对性不高、监管权配置不明确、对企业激励不足、公众参与的操作性不强等问题，并针对这些问题结合理论研究和国际经验提出制度体系、项目监管、有效合作等3个方面建议。本文结论对PPP项目控制权领域的理论研究以及PPP项目治理、合同设计等实践中的决策问题都具有借鉴意义。

参考文献

［1］伍迪，王守清．PPP模式在中国的研究发展与趋势［J］．工程管理学报，2014，28（6）：75－80．

［2］彭为，陈建国，CUiQingbin，等．公私合作项目物有所值评估比较与分析［J］．软科学，2014，28（5）：28－33．