从造价审计角度看施工过程投资控制

从造价审计角度看施工过程投资控制

谢海明

宁波市江北区审计局

摘要:施工过程的投资控制，是建设项目全过程造价管理难度最大、最复杂、问题最多的阶段。本文以实际造价决算审计结果为依据，从造价审计角度，针对目前施工过程投资控制管理存在的工程变更、工程款支付、隐蔽工程等管理中常见问题、多发问题进行整理、分析和研究，在此基础上，针对性地提出解决方案和防范措施。

关键词:施工过程；投资控制；问题及防范

1引言

施工过程的投资控制，是建设项目全过程造价管理难度最大、最复杂、问题最多的阶段。工程变更、现场签证往往是工程投资超概算的主要原因，也是施工单位获取合同以外利益的突破口，直接影响项目造价确定的合理性及有效控制；隐蔽工程管理及工程款支付管理，是项目实施过程中舞弊高发点，易造成造价虚高或资金转移，是项目造价控制的关键环节。

通过多年的造价审计工作实践，我们发现，尽管不同建设项目建设内容存在很大差异，但在上述内容的管理过程中存在许多共性的问题，且反复出现。因此，本文以我局2015年、2016年出具的审计结果报告为案例，开展研究这些共性问题的表象，剖析其发生的深层次原因，并有针对性地提出解决方案和防治措施，希望有助于提高项目管理工作的实效，确保投资项目投资资金使用安全。

2造价审计中发现的施工过程投资控制相关问题

2.1工程变更签证存在的主要问题

2.1.1设计变更、签证内容多

由于初步设计和施工图设计深度不够，建设单位对设计在工程管理中的作用认识不足，设计变更、签证内容多，直接造成项目投资失控，并严重影响项目进度的实施。

如某安置房项目最高建筑6号楼因户型调整重新设计，施工图未能通过消防审查，致使该幢楼一度处于停工状态；某学校因施工图调整，增加地下室面积，致使工期延长175天；某工程因设计变更大，总投资超概算737.56万元；某村民安置房工程实际完成建安工程费用超概算4883.58万元，其中设计变更、签证单等增加费用3000万元。

2.1.2变更签证未及时签字确认

工程造价遵从时间价值理论，现场签证作为竣工结算依据，毫无疑问地具有时间性。可实际上事后集中签证的情况不少,先施工后补联系单的现象明显，会签流于形式。有些甚至是审计时提出来才去补签证。这样回忆录式的签证，其准确程度不言而喻。究其原因，与建设各方在项目实施过程中片面注重实施、追逐时间效益，不注重程序有关。

如抽审某安置房项目工程变更单，会签全部为后补；某医院工程有11份工程设计联系单签发日期在竣工验收后；某村民安置房工程绿化工程新增苗木等4项变更涉及造价276万元，未按规定在变更发生之日起14天内办理相关手续，直至结算审核期间，才逐步办理完毕。

2.1.3工程变更、签证资料互相矛盾

工程变更、签证资料互相矛盾，变更随意，不合常规，把施工单位责任引起设计变更导致的费用转嫁给建设单位，难以真实反映项目实际情况，与业务人员专业水平有限或工作疏忽有关，同时也不排除业务人员受利益驱动，随意签署工程变更联系单，存在较大的廉政风险。

如某医院工程设计联系单建字14号（新）与建字15号均涉及的地下室顶板-1.500区域室内部分挡墙的做法存在矛盾，工程设计联系单建字18号与建字35号均涉及的汽车坡道两侧干挂的做法存在矛盾，工程设计联系单建字24号与建字3号（新-1）均涉及的地下室防水做法存在矛盾；地下室顶板找平层由原来的2～5厘米细石混凝土变更为2.5～5厘米细石混凝土+5厘米水砂，此处理方式不合常规，现场实测厚度结果与审计判断一致，与设计变更不符。

2.1.4工程变更、签证未经设计认可

工程变更、现场签证存在未经设计认可，擅自变更的现象，与《建设工程质量管理条例》第十五条“涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工”的规定不符。究其原因，与建设单位不注重基本建设程序，建设工程质量管理意识薄弱等有关，同时不排除利益驱动。

如某菜场项目负一层地坪采用环氧树脂，未提供工程设计变更单；某临时用房（菜场）工程施工图要求“商铺及办公用房吊顶采用20铝龙骨基层加纸面石膏板乳胶漆面层、外墙弹涂”,实际施工为轻钢龙骨矿棉板吊顶、外墙为平涂，未见相关的变更审批单，竣工图也未真实反应现场实际；某菜场装修改造工程，建设单位对原建筑局部进行拆除并新建钢结构，涉及原建筑主体和承重结构变动，相关图纸和联系单均无设计单位签字和盖章。

2.1.5工程变更相关手续不全

应该出具工程变更单的内容未提供相关变更单，相关手续不全，与未建立有效的内部控制机制有关，同时不排除利益驱动。

如某扩建工程施工合同、招标文件和清单约定钢筋品牌有7种，实施工程选用品牌有3种，其中秦皇岛安丰钢铁不在合同约定品牌范围，钢筋调换品牌的调换未办理相关的签证审批手续；某水利建设项目部分工程未办理变更手续，其中Ⅰ标段未办理变更手续部分累计占合同价11%，Ⅲ标段未办理变更手续部分累计占合同价51%。

2.1.6材料签证价格把关不严

施工过程材料价格签证也是影响投资控制的重要环节。签证材料价格高于市场价，不能准确反映项目实际造价，造成造价虚高，增加建设成本，与认价程序不规范、未充分借助专业力量、业务人员专业水平有限等因素有关。

如某庭院整治工程，该项目无信息价格材料的市场价格与签证价格相差较大，其中：洋松的签证价格为6500元/m3，市场价约5800元/m3；菠萝格签证的价格为19400元/m3（包括防腐及烘干费），市场价约14100元/m3（包括防腐及烘干费）。

2.2进度款支付存在的主要问题

2.2.1未按合同约定支付进度款

未按合同约定支付进度款，易造成多付、超额支付的风险。究其原因，与建设单位对合同付款认识不足，对多付、超额支付的风险、性质认识不清有关，同时不排除利益驱动。

如某工程，按施工合同规定，在竣工验收合格后，最终审计结束前，进度款支付至合同价款与实际完工工程量两者较小的85%，实际支付工程款达到合同价款的89.19%；某业务用房工程，按合同规定，竣工验收合格后工程款可以支付至合同价款的85%，实际支付至91%；某旧村改造安置项目在未竣工时，一标段已拨付工程款为调整后合同价的91.8%，二标段已拨付工程款为调整后的合同价的89.23%，与施工合同约定“所有项目单位工程验收合格后支付至合同价款的85%。”不符。

2.3隐蔽工程管理存在的主要问题

2.3.1隐蔽工程未按图施工

《建设工程质量管理条例》第二十八条明确规定“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料……”。但实际施工过程中，由于工程管理不到位，未按图施工的现象时有发生。

如某拆迁安置房项目地下室外墙未做1:2水泥砂浆20mm厚找平层，地下室侧壁外回填要求用塘渣回填，实际部分回填材料为建筑垃圾、且分层压实未到位，外墙的内侧抗裂砂浆厚度设计要求的5mm，实际只有2-3mm；某拆迁安置房项目部分垫层实际为70MM碎石垫层，60MM混凝土垫层，未达到100MM碎石垫层、100MM混凝土垫层的设计要求；某安置房项目地下室底板碎石垫层设计图纸为200厚，实际施工100厚，涉及造价约100万元。

2.3.2隐蔽工程资料不完整

隐蔽工程资料不完整，不能真实反映项目实际情况，造成项目结算依据不完整、不充分，同时也不可避免存在一定的质量隐患，该问题与项目实施过程管理不规范等有关。

如某工程综合楼总钢筋需用量为4967.84吨，实际提供的材料试验报告钢筋量为4001.30吨，966.54吨钢筋（未考虑钢筋型号）无力学检测报告，涉及金额545万元；某公共租赁房项目比对钢筋清单工程量、钢筋报验单及钢筋第三方检测数量，存在第三方检测数量较钢筋报验单数量少700吨，缺少10批次的第三方检测报告。

3解决方案及防范措施

3.1工程变更签证问题的解决方案及防范措施

3.1.1严格执行基本建设程序

加强对建设项目可行性研究报告和设计概算的审查力度，对设计深度不够的工程不予批复；未履行基本建设程序，手续不完整，配套设计不全的项目不得开工建设；进行工程变更时，应事先实行技术经济分析，优化变更方案。工程概算一旦批准，不得任意突破。涉及规范、标准重大改变以及建设规模调整的工程变更，需按规定程序报建设项目原审批部门批准后方可施工。

3.1.2强化勘察设计约束管理

提高对设计工作的认识，完善设计管理制度，对勘察设计方案和施工图设计进行严格审查，以严谨周密的设计合同约束设计行为，促使设计单位在满足功能的前提下，优化设计，提高设计质量，及时发现和解决设计中的错误和矛盾，从而使设计变更降到最低限度。

3.1.3严格变更签证内控程序

按照相互控制原则，建设单位对变更签证的管理，应设置三个或以上岗位进行控制，并明确岗位职责权限，做到执行、审核与审批相分离，确保办理工程签证业务不相容的岗位形成相互监督，确保未经批准而擅自变更签证的内容无效，从源头上控制虚假变更。

3.1.4督促监理依法履行职责

择优选择监理单位，明确和细化监理方职责，促使监理对变更项目进行过程把控，规范、完整、严谨地进行变更签证，确保计量计价依据的充分性，有效避免结算争议；建立规范有效的变更签证统计台账，全面、及时、系统地进行管理，动态真实地反映项目实际情况。

3.1.5建立材料定价动态管理系统

密切关注建材市场行情，掌握了解价格动态，充分借助专业力量，建立有效的暂估价材料定价动态管理系统。在办理材料单价签证时，认真核对工程所用材料设备的品牌、规格、型号，以及单价包含的内容，确保签证价格的合理性。

3.1.6强化变更签证资料的归档

变更签证资料管理应与项目建设同步进行，严格按基建档案管理的要求进行归档。建设、监理、施工单位要有专人管理工程变更签证等资料档案。签证资料的审核人与保管人应由不同人员担任，签证资料应安全保管。

3.1.7建立变更签证问责制度

工程变更属于勘察设计单位原因的，勘察设计单位应无偿进行变更设计，造成经济损失的，依法承担赔偿责任；属于施工单位原因的，由施工单位承担由于变更设计增加的工程及相关费用。涉及工程管理人员玩忽职守、弄虚作假、高估冒算的，实行责任追究。将在变更签证中弄虚作假的施工单位，纳入“黑名单”，该“黑名单”要锁定到人，后续不再允许其参与政府工程。

3.2进度款支付问题的解决方案及防范措施

3.2.1建立有效的审批流程

签订合同要保证合法、真实、完整、有效，严格按照招标文件把进度款拨付的时间、方法、数量等因素在合同中明确约定，进度款支付实行严格的会签制度。在拨付工程进度款的过程中，要以合同相关条款为准绳，不讲“特殊”、“个别”，严格执行进度款申报和审批程序。

3.2.2采用动态管理方式

合理控制施工阶段的进度款支付，需要采用动态管理的方式，做好前中后全过程、全方位的有效管理。在项目未施工前，计算全部工程量；在施工过程中，结合实际情况补充完善；在进度款支付时，根据计算的工程量进行审核与控制。为工程施工的进度和质量提供经济保障，使工程投资效益最大化。

3.3隐蔽工程管理问题的解决方案及防范措施

3.3.1加强施工过程质量管理

工程质量是建筑产品最基本的要求，建筑产品必须按图施工，并符合现行国家规范及标准。隐蔽工程在施工过程中并不隐蔽，它是一个由有形到隐蔽的过程，必须明确工程程序，落实责任到人，从深层次把住质量问题的根源，及时预防和发现各种违规行为，把不合格因素排除在萌芽中，将不可预见的损失降到最低点，有利于工程造价的控制。

3.3.2严格把好审查验收关

隐蔽工程管理要严格把好审查验收关。着重检查隐蔽工程验收记录的真实性和工程变更设计、签证的落实情况，核实编制的竣工图是否准确、完整。保证施工中所需的所有原材料、半成品均有合格证和试验报告，材料进场后，及时按规范要求取样送检。

3.3.3建立隐蔽工程资料库

隐蔽工程资料应真实地反映施工过程，做到技术数据真实。建立包括文字资料、音像资料在内的重点建设项目隐蔽工程资料库，对隐蔽工程及其变更情况进行现场拍照录像，及时跟踪记录，做好统计台账，以便于解决工程决算过程中经常出现的隐蔽工程记录不准确、当时施工场景又难以再现的难题。

4结束语

工程施工阶段，是建筑产品形成的重要阶段，大量的投资资金通过这个环节不断物化，最终形成固定资产。可靠的造价控制可以有效地调节建设各方的行为，降低投资费用，增加项目利润，促进承包商规范施工行为。从造价审计角度看施工过程的投资控制，可全面提升审计队伍工程项目审计的素质与能力，提升项目的监管力度，为建设项目投资保驾护航。

参考文献：

[1]工程建设项目常见问题防治及案例分析/李洪主编。—北京：中国市场出版社，2014.4

[2]《建设工程质量管理条例》国务院2000年第279号令