城乡统筹中的土地制度改革和土地资源配置

城乡统筹中的土地制度改革和土地资源配置

张群威

德州市规划局经济技术开发区分局253000

摘要：文章首先说明城乡一体化的概念以及中国的城乡一体化规模，其次简略阐述了国内现行户籍制度、土地制度及存在问题，重点从城乡建设用地的改变、农村土地的处置两个方面详细分析了城乡一体化过程中的土地制度安排，将现行制度的优点弊端以及改进思路进行了阐述，最后强调了城乡一体化为什么在中国经济社会发展中具有重要作用。

关键词：土地产权改革；土地制度；资源配置

城乡一体化是一个国家的乡村人口向二、三产业转移就业，向城镇地区集中居住，以及整个社会适应这一变化的过程。理解城乡一体化问题，重点在于整个社会如何适应这个变化。城乡一体化问题是一个制度改革的问题，它不是简单的城乡建设，城乡规划这类技术问题。中国的城乡一体化过程，除了要考虑农村人口转移到各类城市和小城镇，还要考虑从小城镇到大城市的人口。整个制度要适应3亿多人规模的流动问题，制度安排在中国主要是户籍制度和土地制度。

一、中国的户籍制度和土地制度

1、关于户籍制度。城市的公共配套服务和户籍挂钩。户籍制度问题已经成为一个社会公平正义的问题，一个社会福利制度的安排问题。比如，大城市的外来务工人员子女无法在城市接受正规中学教育，体现公共服务的提供是不完全的。官方说法是让基本公共服务覆盖全体常住人口。目前实行了居住证制度，设立居住证制度的初衷在于，居住证的领取没有门槛且覆盖所有的基本公共服务，但是各地的做法略有差异，并没有完全实现领取没有门槛，以及基本公共服务覆盖全部居住证的人口。

2、关于土地制度的改革问题。包括土地制度的安排以及土地制度如何适应城乡一体化的变化。城乡建设用地制度的改变和适应性问题。我国是个人口大国，需要很高的粮食自给率，从而需要足够的耕地来保护粮食安全，因此我国对建设用地的安排实行了严格的计划分配制度。尽管如此，我国也做了相应的制度调整。比如，实行了增减挂钩的制度，农村建设用地减少和城市建设用地增加相挂钩，总体上没有变化。这种制度延伸出重庆的地票制度，农村退出来的宅基地复垦之后，在交易所可以购买土地额度，发挥市场的作用。另外，地方建设用地的指标和落户人口增加数额相挂钩制度，鼓励城市让更多人落户。

二、制度安排存在的资源错配问题

1、人口流入较多的城市得不到与人口规模相适应的建设用地指标。大城市以及超大城市更吸纳人口，但是他们的土地建设用地资源不一定是按照吸纳常住人口的数量来配置。例如，广东省外来的常住人口规模很大，但是建设用地配置不一定考虑到实际需求。而且我们控制超大城市特大城市的规模，甚至有人提出超大城市建设用地要实现零增长。但是因为超大城市规模经济效应显著，就业机会多，更吸引人口集聚，人口流入较多的城市得不到与人口规模相适应的建设用地的指标，资源错配由此产生。

2、地票、增减挂钩等制度目前的安排存在效率错配。地票、增减挂钩等制度主要在县域范围内配置，无法在县外、全省、全国实施，省会城市、地级市更需要建设用地的指标，但是农村腾出来的建设用地可能放在县城或者小城镇上。

3、城市的低效用地的再开发无法顺利展开。例如广东的“三旧”改造，旨在将市中心的旧工厂迁移出去。但是这种土地的再开发在用途管制、招拍挂和出让制度上存在很多的问题，无法顺利的展开。

三、农村承包地和宅基地的处置问题

承包地的流转，从过去两权分立到现在三权分立，是一种进步，对流转的产权保护，进行了一些基本的制度安排。这在一定程度上有利于农村规模化的经营，专门从事农业经营的企业可以通过承包地的流转，以出租或者是入股的方式把土地集中起来，进行更高效的经营和开发。宅基地目前也可以通过出租、转让、入股等方式，得到更高效的利用，农民可以获得财产性的收入。

农村土地现有的这种制度改革，产生了很多积极的效应，但在以下几个方面还存在一定的局限性：第一是合同的期限偏短，稳定性不够，不利于新的农业经营主体对集中起来的农地进行长期的投入。第二，新的经营主体集中土地之后，虽然有土地的经营权，但是因为没有所有权，所以对这块地并没有长期的考虑，不会关注这块地的价值可持续性问题。第三，有些已经进城落户的农民，农村的宅基地和承包地没有退出，目前制度上也没有有偿退出的安排。很多农民不愿意落户，是因为他们认为农村土地的收益可能比进城落户得到的公共服务好处更大。宅基地和承包地的闲置，造成了巨大的浪费。对耕地制度的考虑是为了保护耕地，但是现在的制度安排导致的结果是：进城农民在过去十几年增加了两亿多，农村居民点的建设用地规模应该减少，但实际上占用的建设用地反而增加4000万亩左右，除了农民本身不放弃农村土地，新生的孩子还要到农村获得土地。目前的制度安排，并不能真正有效的解决问题，特别是保护耕地的问题。

四、资源配置方向

中国的改革很多都是发自基层，要尊重基层的首创精神，对现在地方上的做法进行总结提炼推广，形成制度化的安排。历史教条在过去可能有用，在新时期可能并不是这样，现在因为有大量的非农产业创造的就业机会，城市还有基本公共服务和社会保障，如果进城的农民发生失业，也不会像过去那样沦落到很悲惨的境地。但是，涉及到农地改革的安排，需要精心的组织试点，去逐步的推广。这不仅仅是简单的技术问题，更是很复杂的政治问题，是利益分配机制的重新安排问题。

城乡一体化可能是中国未来一段时间最重要的结构性改革。因为现在我国城镇居民和农民的人均收入的差距是2.7倍左右，全世界差距的平均水平是1.5倍。城乡一体化可以大大提高中国劳动力和土地资源配置的效率，因为一个劳动力在第一产业和在第二第三产业的产值存在有2到3倍的差距，这是巨大的资源配置效率提高。土地也同样如此。因此做好城乡一体化制度安排，让中国的城乡一体化更符合规律，更能够实现市场配置资源的效应，对中国经济的增长会有非常积极的推动作用。

参考文献：

1、张世龙马尚平从城乡资源配置看农村土地制度改革杭州电子科技大学报2006年3期

2、蔡继明当前土地制度改革的焦点问题《党政视野》2015年06期摘要：文章首先说明城乡一体化的概念以及中国的城乡一体化规模，其次简略阐述了国内现行户籍制度、土地制度及存在问题，重点从城乡建设用地的改变、农村土地的处置两个方面详细分析了城乡一体化过程中的土地制度安排，将现行制度的优点弊端以及改进思路进行了阐述，最后强调了城乡一体化为什么在中国经济社会发展中具有重要作用。