构建暂缓起诉制度的思考

构建暂缓起诉制度的思考

张岩增才（山东省临沂市兰山区检察院）

内容

在当今犯罪日趋严峻的形势下，实行暂缓起诉有利于节约司法资源，提高诉讼效率。暂缓起诉起源于德国、日本等国家。近年来，暂缓起诉作为一项制度创新在我国的一些基层检察院并试行。探讨建立暂缓起诉制度的必要性和可行性，对于完善我国的公诉制度具有重要的现实意义。一、暂缓起诉的概念和起源（一）、暂缓起诉的概念1、暂缓起诉的涵义暂缓起诉，又称“缓诉”、“缓起诉”、“缓予起诉”、“附条件不起诉”，日本通称“起诉犹豫”。所谓暂缓起诉，是指检察机关对犯罪嫌疑人暂时不予起诉，要求其在一定期限内履行一定的义务，如果犯罪嫌疑人在规定期限内履行了规定的义务，检察机关就不再对其进行起诉，诉讼程序随之终止；反之，如果犯罪嫌疑人在规定期限内不履行规定的义务，检察机关就要对其进行起诉，请求法院追究其刑事责任。暂缓起诉不同于一般的不起诉，而类似于刑罚执行中的暂缓执行。检察机关作出不起诉决定后，起诉程序即告终止，检察机关如无正当理由确认有追诉必要不能撤销原决定。从诉权角度看，检察机关的暂缓起诉权是一种待诉权。由于延缓的起诉“期限”的存在，起诉程序并未终结，仍然处于开启状态。因此，暂缓起诉权本质上是检察机关享有的一种暂时搁置其起诉权的自由裁量权。2、暂缓起诉的特征第一，暂缓起诉只能由检察机关作出。暂缓起诉是公诉权之一部分，而公诉权专属于检察机关，其他任何机关都无权行使。因此，是否对犯罪嫌疑人暂缓起诉，只能由检察机关决定。第二，暂缓起诉适用的对象主要是轻罪。建立暂缓起诉制度，目的在于对那些行为触犯了刑法，应予起诉，但情节较轻，本人确有悔罪表现，又不具有不起诉的法定条件的犯罪嫌疑人，给予一个悔过自新的机会。因而暂缓起诉的适用对象主要是轻微犯罪，对重罪一般不适用。第三，暂缓起诉是附条件不起诉。这是暂缓起诉的本质特征。暂缓起诉必须附有条件或期限，否则就不是暂缓起诉而是不起诉。不起诉是无条件的，犯罪嫌疑人不需承担任何义务。暂缓起诉与之不同，如果犯罪嫌疑人拒绝承担义务，检察机关就会对其进行起诉。(二）、暂缓起诉的起源暂缓起诉源于日本和德国。其产生的直接动因，来自于刑事犯罪增多导致的对诉讼经济的要求。早在日本明治维新时代，由于刑事犯罪的增加，国家财政出现困难，如何缩短刑事诉讼程序、减轻司法和财政压力，成为政府必须解决的重大问题。为此，明治政府采取了诸多措施，暂缓起诉由此应运而生。明治18年，司法大臣训示明确提出了对轻微犯罪采取不立案或警告释放的方针，并鼓励减少公诉的提起和裁判。在这种背景下，到了明治时代后期，即使并不是非常轻微的犯罪，根据情节也可以不起诉的方针已经确立，同时还产生了灵活运用缓诉的主张⑴。在德国，长期以来实行起诉法定主义，检察机关对所有刑事案件，都必须提起公诉。但这一原则在司法实践中受到越来越大的冲击，犯罪形势的严峻与司法不足的矛盾日趋突出。为缓解司法不足的压力，德国从20世纪60年代开始，逐渐接受了起诉便宜原则即机会原则。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是根据具体案情权衡有无追诉的必要⑵。根据德国刑事诉讼法典的规定，德国检察官享有广泛的自由裁量权。其中一项重要的权力就是可以对轻罪实行暂缓起诉。目前，美国、比利时及我国台湾地区都有关于暂缓起诉的规定。二、构建我国暂缓起诉制度的必要性和可行性我国1979年的《刑诉法》和1997年的《刑诉法修正案》都没有关于暂缓起诉的规定。在检察机关的自由裁量权方面，1979年的《刑诉法》赋予检察机关免予起诉权和不起诉权。1997年修订后的《刑诉法》废除了免予起诉制度，扩大了不起诉的范围。由于法律没有赋予检察机关暂缓起诉的权力，检察机关对拟不起诉的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等作出不起诉决定，缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督，因而不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。建立暂缓起诉制度，允许检察机关对犯罪嫌疑人进行考察监督，根据对犯罪嫌疑人考察监督的情况再作出起诉或不起诉的决定，这对于保证检察机关起诉裁量权的正确行使，对于犯罪嫌疑人的教育挽救，都具有十分重要的意义。（一）、构建暂缓起诉制度的必要性第一，有利于节约司法资源，实现诉讼经济。经济分析法学派认为，法律活动中应当贯彻成本——效益原则，力求以最小的成本获得最大的效益。为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少司法资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准。按照经济学观点，司法资源是有限的、不充分的。刑事案件的立案、侦查、起诉、审判和执行都需要付出相应的成本。就我国而言，一方面司法资源严重稀缺，另一方面诉讼成本明显偏高。“我国为了打击各种犯罪，每年都需要投入大量的社会资源，仅关押一个犯人，每年就需花费万元以上的费用。”如何科学合理地配置司法资源，以最小的成本获得最大的收益，这已成为司法实践中必须解决的重大问题。国家应当将有限的司法资源投放到追究大案、要案上去。对于轻微案件，应当用尽可能少的司法资源对之进行处理。暂缓起诉的价值就在于它在起诉阶段将一部分刑事案件分流，使其不必进入审判程序，这有利于节约司法资源，实现诉讼的经济化。第二，有利于检察机关充分行使起诉裁量权。检察机关拥有充分完整的起诉裁量权，这是检察机关全面正确履行职责的基本条件。纵观世界各国，检察机关都拥有较为广泛的自由裁量权，包括起诉权、不起诉权、暂缓起诉权、撤回起诉权、上诉权等等。相比之下，我国检察机关的起诉裁量权极为有限，对于一个刑事案件，检察机关在审查起诉后，只能作出起诉或不起诉的决定，没有第三种选择，这使检察机关的公诉工作十分被动。暂缓起诉是检察机关起诉裁量权的应有内容，赋予检察机关暂缓起诉权，允许检察机关对犯罪嫌疑人进行充分的考察监督，并根据考察监督的情况作出起诉或不起诉的决定，这对于确保检察机关正确行使起诉裁量权，增强公诉工作的主动性、积极性，都具有十分重要的意义。第三，符合国际上“轻轻重重”的刑事政策趋向。20世纪60年代以来，伴随着犯罪率的的不断上升，世界各国刑事政策出现了两极化趋向，简言之就是法学界所谓的“轻轻重重”政策⑶。“轻轻”是指对轻微犯罪，包括偶犯、初犯、过失犯等主观恶性不深的犯罪，处罚更轻。“重重”是指对恐怖犯罪、严重侵犯公民人身财产安全的犯罪、经济犯罪等更多地、更长期地适用监禁刑。由于“轻轻重重”政策在维护社会稳定中发挥了重要作用，因而成为西方国家刑事政策的主流。暂缓起诉就是“轻轻重重”政策的具体体现。暂缓起诉将犯罪行为非犯罪化处理，这样做，主要是为了改善犯罪者重返社会的条件，降低社会改造的难度和成本，降低再犯罪率，同时也是为了减轻司法机关的负担。建立暂缓起诉制度，符合国际上“轻轻重重”的政策，体现了我国一向倡导的“宽严相济”的刑事司法政策。对树立我国刑罚文明的法治国家形象，具有十分重要的意义。(二）、构建暂缓起诉制度的可行性1、实行暂缓起诉制度可能出现的弊端是可以克服的。建立暂缓起诉制度可能出现的最大问题，是检察机关滥用起诉裁量权问题，但不能以此作为否定建立暂缓起诉制度的理由。要克服起诉自由裁量权的滥用问题，必须建立有效的监督、制约机制，这在我国现有的不起诉制度中都已相应建立起来了，下一步只是进行完善和与暂缓起诉制度相衔接的问题。2、实行暂缓起诉制度在实践中能取得良好的效果。暂缓起诉考察期短，惩戒的程度轻，因此其是否能真正起到促使犯罪嫌疑人改过自新的效果引起了有些人的质疑。然而，日本学者实证研究表明，在较早阶段就被分流于司法制度之外的初犯约九成在三年之内不会再犯。日本1980年被检察官裁量不起诉的人员在三年内重新犯罪率为11．5％，而同期被判处缓刑以及刑满释放人员的重新犯罪率分别为21％和57％⑷。可见裁量不起诉的效果是不错的。另外，从我国许多地方的试点情况上看，暂缓起诉在化消极因素为积极因素，促进社会和谐、稳定等方面，尤其是在教育、感化、挽救失足青少年方面，效果也是非常好的，社会舆论对此基本上是持赞成和肯定的态度。3、在我国建立暂缓起诉制度已经具备了时代条件。一是我国修改了宪法，强调人权保障，突出以人为本，建立社会主义和谐社会；二是我国犯罪总量激增，诉讼负担过重，提高诉讼效率、实现诉讼经济的呼声渐高；三是党和国家一贯强调“惩办与宽大相结合”以及“预防、教育、改造为主，惩罚为辅”和“宽严相济”的刑事司法政策；四是非刑罚化已经成为世界刑罚趋势；五是由起诉法定主义发展到起诉便宜主义，扩大检察官的自由裁量权也已是刑事诉讼法治发展的趋势。三、关于完善我国暂缓起诉制度的几点建议暂缓起诉是现代刑事政策发展的必然要求，在我国试行暂缓起诉制度具有积极的意义，也是检察机关行使自由裁量权的具体体现。第一，适用对象问题。我国各地在暂缓起诉的试点中，大都将适用对象确定为未成年人，这符合对未成年人犯罪由报应主义向保护主义转化的潮流，有的地方将适用对象扩展至已经成年的在校学生，彰显了对这类特殊人群的特殊利益的考虑。但是，从暂缓起诉制度设计的初衷，如特殊预防、诉讼经济等来看，暂缓起诉对象强调的是轻罪，这也是各国的通行做法。暂缓起诉的适用对象可以不限于未成年犯罪人案件，对于一些过失犯罪案件、盲聋哑犯罪案件、老年人犯罪案件以及初犯、偶犯等，只要属于可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的轻罪案件，都可以成为暂缓起诉的适用对象。第二，适用条件问题。在对暂缓起诉的适用条件上，应当严格限制：首先，案件必须符合起诉条件，要避免成为办案下台阶的方式或者成为对不构成犯罪的人进行处罚的方式。其次，犯罪嫌疑人犯罪情节较轻，社会危害程度不严重，可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处附加刑的。第三，犯罪嫌疑人主观上有悔改表现，客观上有改造可能。如犯罪嫌疑人认罪态度好，有悔罪、自首、立功、积极退赃、积极对被害人进行经济补偿等表现，以及具备一定的监护条件或社会管理条件等。第三，制约机制问题。(1)犯罪嫌疑人的制约。凡是拟作暂缓起诉处理的案件，在作出决定之前，必须征得犯罪嫌疑人的同意；犯罪嫌疑人如果不服暂缓起诉决定，有权在法定期限内向人民检察院申诉。(2)被害人的制约。对于有被害人的案件，决定暂缓起诉的，人民检察院应当将暂缓起诉决定书送达被害人，被害人如果不服，有权在法定期限内向上一级人民检察院申诉。（3）公安机关的制约。对公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定暂缓起诉的，应当将暂缓起诉决定书送达公安机关。公安机关认为暂缓起诉决定不当的，可以要求复议，如果意见不被接受，可向上一级检察院提请复核。（4）上级检察机关的监督机制。下级检察机关在作出暂缓起诉决定后，应当将暂缓起诉决定书报上级检察机关备案；上级检察机关认为暂缓起诉决定不当的，书面通知下级检察机关变更决定，下级检察机关应当执行。

参考文献：[1]西原春夫（日）著：《日本刑事诉讼法的形成与特色》，法律出版社1997年版，第154页。[2]陈光中著：《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社，第174页。[3]陈光中著：《刑事法详论》（第五卷），中国政法大学出版社1999年版。[4]孔余庆著：《羁束与裁量》，载《法律适用》2004年第7期。