关于政府在社会保障制度中的责任思考

关于政府在社会保障制度中的责任思考

哈妍

哈妍

（河北大学研究生院09社会保障，河北保定071000）

中图分类号：D632.1文献标识码：A文章编码：1003-2738（2011）12-0046-02

摘要：随着我国由计划经济体制向市场经济体制的转轨，市场经济的发展要求政府转变职能，建立灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。因此，随着政府职能的转变与规范，我国的社会保障制度的保障能力也随之不断提高。本文通过对我国现阶段社会保障制度存在的问题、社会保障主体及其责任定位的详细分析，从政府职能规范角度提出对策建议，以更好的实现社会保障制度的良性运行。

关键词：政府职能；社会保障制度；主体；属性；责任

社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民保障系统。[1]它在国家社会经济发展进程中发挥着稳定、调节、促进、互助等多重功能作用，被形象的称为社会经济运行的“减震器”和“安全网”。由于社会保障是公共选择的产物，具有准公共产品的特点，即具有社会性、非竞争性、非排他性。这就使得社会保障无法完全通过市场调节来实现高效率，而需要通过社会保障制度的设计者与执行者即政府，规范其行使职能来实现。政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

一、现阶段我国社会保障制度存在的主要问题

尽管改革开放以来，随着政府职能不断规范，我国社会保障发展取得了长足的进步，但仍有一些问题不容忽视。

（一）法制建设滞后。

在当代社会，任何制度只有通过法律调整才能摆脱单纯偶然性和任意性羁绊，社会保障制度也不例外。完善的社会保障立法对于制定社会保障政策法规，具有重要的意义，同时也是明确社会保障管理、经办、监管机构的设置及其职责权限界定的依据，也为社会保障基金的监管提供了法律支持。尽管我国2010年10月28日首次出台的《社会保险法》对于构建有中国特色社会保障体系具有里程碑式的重要意义，但我们也应清醒的看到，《社会保险法》仅仅是确立了社会保障法律的基本框架，在许多存在争议的细节和关键的问题上，法案没有给出确定的解决办法，而是通过授权条款，为未来的解决留有空间。作为社会保障法律体系的其他部分，如社会优抚、社会救助、社会福利等则几乎处于立法的空白地带，而现有的零散颁布的各种条例、决定和规定，相互之间缺少必要衔接，无法形成完善配套的法律体系，造成实践中的许多问题无法可依。

（二）责任定位不明确。

1.政府在社会保障中的越位。

计划经济背景下所形成的政府行为管理模式习惯于行政管理事无巨细，该管的不该管的什么都管，尽力扮演“全能型政府”角色，往往是该由其他主体承担的责任政府却越俎代庖。尽管政府在社会保障中占据主导作用这一观点无可厚非，但社会保障不是国家保障，政府无法取代其他保障主体应有的作用。某些项目过多地由政府承担，而限制了非政府组织可以分担的社会保障责任，一方面会造成政府的社会保障责任不堪重负，另一方面也会造成单位和个人对政府过度依赖，从而出现“养懒汉”的局面。

2.政府在社会保障中的缺位。

这突出表现在监管责任履行不充分上，由于政府在改善管理和强化监督方面投入不足，导致了诸多问题。如养老保险领域存在传统家庭养老功能正在弱化，如何让防止因老致贫现象的发生，逃避参保、冒领养老金现象日益严重，如何解决等一系列的问题；医疗保险领域，医疗服务机构行为过分市场化，以药养医、看不起病、吃不起药的现象频发；失业保险方面失业人员隐性就业；社会保障基金管理方面违规挪用、侵占等等都缺乏有效的监管和约束。

（三）公平性弱化。

随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，打破了以前的“大锅饭”、“铁饭碗”制度，随着改革开放，一部分人先富了起来，开始造成贫富差距拉大，尤其是区域收入的差距明显拉大。同时，上世纪90年代初为解决公务员养老金过低问题而实行的“养老保险双轨制”的诟病开始显现。社会财富开始呈现向少数人转移的态势，经济收入分配不公平成为当前最突出的社会矛盾，已经引起社会保障公平性的弱化，直接影响到和谐社会的构建。[2]

（四）制度建设不适应政治经济体制改革。

社会保障制度是由保障公民基本生活的安全网和长效性机制制度安排构建的。随着我国经济社会体制改革的逐步推进，人员的广泛流动和新型贫困群体的出现，对我国的社会保障制度提出了更高的要求，不单单需要单个的风险保障项目和针对某个群体的风险保障计划，而是需要由更多项相对独立和互相依存的计划组合而成的综合的社会保障制度，只有加快建立统一、完善的社会保障体系，才能以最低成本支持高效运行的社会安全系统，以满足国家、组织、家庭和个人对社会保障的需求。

二、社会保障主体及其责任定位

（一）社会保障主体的界定。

社会保障主体是社会保障法律关系的参加者，是社会保障权利的享有者和义务的承担者。[3]由于一国的社会经济发展水平不同，立法价值趋向有所差异导致国家在对社会保障主体界定时会有所不同，并随着社会的发展有所变化。在经济高速发展的当代，社会保障不仅仅是家庭、慈善组织、雇主或国家的保障，而是由多支柱社会保障体系构建的“社会”的保障。

（二）社会保障主体责任的本质和特征。

社会保障作为国民收入再分配的范畴之一，本质上是一种资金责任，其他义务和责任都是由此衍生而来的。社会保障主体责任具有以下三个鲜明的特征：一是责任主体的广泛性和多样性。二是义务、责任与权利的不对等性。三是责任分配的法定性和强制性。[4]

（三）政府责任定位。

通过对我国目前社会保障发展状况的分析，我个人认为，政府的职责应有如下体现：

1.政府在社会保障中的法制角色。

政府作为法律法规的制定者和制度运行的监管者，一定要参与到社会保障立法的过程中，如提出立法建议或制定立法草案。同时，根据市场经济对行政立法的客观需要，宪法应对政府授权以制定行政法规，且其基本精神要与国家法律吻合。[5]

2.政府在社会保障中的经济角色。

政府作为社保基金风险的最终承担者，也是社会保障的最后一道防线。[6]政府有责任提高基金运营水平,实现基金保值增值。政府要慎重选择专业水平和思想政治素质比较高的基金运营机构,充分利用国际资本、积极借鉴国际经验，努力拓宽社会保障基金投资渠道。在投资原则约束下，根据金融危机的环境背景和我国目前的实际情况，选择适当的工具进行合理分散化投资，严格控制投资风险等级和高风险投资工具的比例，充分优化社保基金投资组合并注重投资的长期性，从而实现相对较低风险下的高收益，推进中国社会保障基金的管理水平。

3.政府在社会保障中的社会角色。

政府应成为社会公平的维护者和利益平衡的调节者。这在我国表现尤其明显，我国人口众多，地区经济发展差异很大，这就需要政府职能的调节。可以说，社会保障制度是维护社会公平的一个手段，如何运用好这个手段是政府的责任。

三、关于规范政府职能提高社会保障能力的几点建议

（一）加快立法进程，保障公民权益。

社会保险法律体制的建设是整个社会保障制度建设的核心。[7]应尽快对已出台的《社会保险法》中关于养老保险双轨制、征收主体的界定和统筹层次等关键性问题没有明确的法律条文规定予以修订，在改变双轨制的现状，明确征收主体，提高统筹层次上赋予法律的权威性。充分依靠现有法律、法规、理顺和规范现有法律、法规的基础之上，尽快制定相关的单行法律，如《失业保障法》《养老保障法》等，依法推进社会保障制度的改革，依法规范社会保障制度的运作。

（二）明确政府责任。

1.政府退回责任“越位”。

在社会保障领域，我国政府应当尽快理顺中央与地方的社会保障责任，并在分税制基础上，根据事权与财权相统一的原则确定各级政府在社会保障中应该承担的职能与责任，而不是全部由国家大包大揽。合理划分社会保障的历史责任和现实责任，政府承担社会保障的历史责任，支付转制成本，保证社会保障体系的健康运行。

2.改变政府责任“缺位”现象。

一是稳定、可持续的资金来源是社会保障良性发展的基础。财政供款用以支撑政府对社会保障所承担的所有责任。在社会保障基金无力负担社会保障支出时,政府财政要承担最后的兜底责任。这就需要政府积极构建专项社会保障预算,合理调整各级财政的支出结构,适当提高社会保障在财政总支出中的比重，从而实现中央财政对社会保障充足的资金保证。此外，政府还应积极鼓励和引导企业和民间组织投入到社会保障领域中来,形成政府财政的重要补充,构建多元化的资金筹集模式。二是健全监管机制,加大监管力度。强化政府监督管理职能，理顺各相关部门之间的责任，推进行政问责制。建立健全社会保险基金预决算制度，规范社会保障基金的收入、支出与管理。鼓励和推动媒体或民间组织实施舆论监督,提高公民参与程度。

（三）制度设计要确保公平。

社会保障制度的设计要以“公平”为根本出发点。一是社会成员参与权利的公平，即任何社会成员不论其地位、职业、贫富如何，只要其符合法律规定应予纳入社会保障范围的均应纳入社会保障范围。二是创造一个规则公平、竞争有序的社会经济环境以保障社会发展的起点公平。三是社会保障应为国民在发展过程中遇到的意外灾祸、失业和疾病等状况提供保障，为失业者提供失业保险和职业培训，为社会成员的疾病和工伤提供保险和救助，使得其尽快重返工作岗位。四是通过对“收”和“支”的调整，在一定程度上缩小社会成员分配上的差距，以此来缓解社会矛盾，最终实现和谐发展。总之政府要通过合理的制度安排，努力实现“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”，对社会弱势群体进行倾斜性保护，使所有人共同享受大家创造出来的福利，进而实现公平与正义。

（四）完善制度体系建设。

完善城镇职工养老保险制度，进一步做实基本养老保险个人账户。完善基本医疗保险制度，加强统筹协调，合理控制医疗服务成本，提高医疗服务质量和效率。完善失业保险制度，强化其保障生活、预防失业、促进就业功能。完善工伤保险制度，积极构建工伤预防、经济补偿、职业康复相结合的工伤保险制度体系。完善生育保险制度，尽可能与医疗保险相衔接。大力发展企业年金、职业年金和补充医疗保险。鼓励商业保险与社会保险共同发展。在试点的基础上全面推进新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，努力实现制度全覆盖。

参考文献：

[1]郑功成主编.社会保障学［M］.北京：中国劳动社会保障出版社。

[2]郑爱文.中国模式下社会保障的制度性思考［J］.企业经济，2009，（3）。

[3][4]尹乃春.社会保障主体的责任问题与法律完善［J］.河南科技大学学报，2008，（4）。

[5]杨燕绥，阎中兴.政府与社会保障[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007。

[6]杨风寿，施巍巍.政府在社会保障制度中的责任之思考［J］.江西财经大学学报，2008，（11）。

[7]孙维群.关于政府在社会保障体系构建中的职能与角色定位问题研究［J］.才智，2010，（3）。