浅析政府投资项目工程造价审计要点涂锋

浅析政府投资项目工程造价审计要点涂锋

涂锋

深圳市光明新区审计中心广东深圳518107

摘要：随着社会的发展，建设项目从形式到内容都在不断的演变和发展，规模越来越大，技术越来越新。如何将有限的资金在项目中得到合理的分配，使这些项目能以最经济的方式带来最大的经济效益和社会效益，是当前亟待解决的核心问题之一。文章针以对政府投资项目工程造价审计要点进了探讨。

关键词：政府投资项目；工程造价；审计

政府投资项目，一般建设周期较长、投资金额较大、涉及行政审批事项较多，与发改、规划、国土、供电、通信、消防等政府职能部门的沟通协调要求也较高。在具体管理过程中，由于各种各样的因素，不仅会影响项目工期和效率，严重时将导致工程质量事故和合同纠纷等现象，因此必须引起足够的重视。本文结合笔者多年来在基层从事政府投资项目审计过程中的一些实际问题，特别是项目实施过程中在决（结）算审计前的时间阶段容易发生或面临的普遍事项进行了分析和总结，力促规范建设程序、提高资金效益、创建精品形象。

一、政府投资项目前期审计

政府投资项目前期工作是基本建设流程中的重要环节，其质量的好坏必将对项目的科学决策、投资规模、客观环境、建设工期、经济效益、战略发展等因素产生重要影响。依据政府投资项目基本建设程序，前期工作一般情况下包含项目建议书、可行性研究报告、方案设计、初步设计、施工图设计等五大阶段，各阶段的项目文件编制与报批内容较为复杂，影响因素综合性指标较高。

（一）前期费用方面：主要是指政府投资项目前期工作中涉及的各项费用取费问题，如项目建议书编制费、可行性研究报告编制费、工程设计费、造价咨询费等。针对该类事项，主要注意两点：一是加强合同管理，细化合同内容，明确费用标准，列明计算过程。特别是在未经有效组织招投标程序且签订合同价一次性包干的情况下，必须结合项目实施的实际情况综合考虑同类工程下浮率、取费费率标准、合同详细内容与服务范围、交付技术成果文件标准、文件编制工期进度要求、工作质量奖罚条款、合同双方责任与义务等。二是避免重复计费，同一项目的各项前期费用不得多次付费。

（二）项目勘察方面：针对该类事项，主要注意两点：一是项目前期工作必须结合最新的勘察报告来进行，这样才能有效避免项目施工招投标后承包单位进场开工时却发现现场环境条件与招标设计文件相差较大而引起重大变更，从而不必产生重复劳动，有效较低部门行政成本。二是勘察报告内容深度必须达到设计要求，针对项目批复红线范围内的地形地貌、地质情况、管线埋设、水系排放等进行详细勘察测量。特别是项目属现况改造性质时，应在现场探测的基础上进一步加强对现况地下管线的摸排调查，充分收集现有资料，必要时应要求勘察单位采取登报申明、上门查访、现场开挖等方式方法对不明管线予以明确，从而保证勘察报告的真实准确性。

（三）工程设计方面：针对该类事项，主要注意两点：一是设计文件必须合规合理，方案优选不能马虎，切忌纸上谈兵，应结合项目实际情况，多踏勘现场，多听取意见，遇到设计阻碍应及时告知项目管理单位，并提出初步解决意见或措施办法，本着实事求是、节约投资的原则既不推诿也不轻率，积极努力的推进工作，不能一味追逐经济效益而擅自提高相关建设标准。特别是施工图设计必须在政府计划部门核定的概算范围内细化相应的初步设计图纸，而不能未经许可私自扩大或缩小建设范围、提高或降低建设标准。二是设计单位充当了项目管理部门最为权威的技术顾问角色，对项目的质量控制影响重大，应主动积极发挥其服务作用，并在建设单位的管理协调过程中，对项目目标的实现进行必要的技术监控，避免项目实施过程中偏离原始的科学决策。

（四）造价咨询方面：政府投资项目管理主要包含质量控制、成本控制、工期控制三大内容，项目造价管理是其中很重要的一个环节，成本理念应贯穿于项目实施的全过程。政府投资项目应厉行节约，在保证项目目标实现的基础上进行限额投资。针对该类事项，主要注意两点：一是加强造价咨询单位的现场管理，目前市场上的各咨询单位技术力量层次不齐，应择优选用，目前常见的模式是建立技术咨询库实行质量淘汰制。与此同时，在已确定咨询费用标准的基础上，对其资质标准、人员要求、成果质量、服务意识等方面建立常态化管理机制，并可进行不定期技术抽查，要求其对造价咨询过程中出现的错误承担责任，如故意漏项或变更材料等。二是项目管理单位在前期工作中涉及造价控制时的一些共性问题应及时总结经验，汇总标准，这样就可避免出现同一问题时所编制的造价文件出现不同标准而影响项目的成本控制目标。

（五）招标投标方面：政府投资项目实行严格的招投标制度，进一步完善招投标办法，细化招投标管理流程，对保证项目实施具有重要影响。针对该类事项，主要注意两点：一是严格执行政府制度、方针和政策要求。编制招标文件应综合考虑项目具体功能要求，结合工期进度情况，尽量详细招标内容和约定条款，避免答疑或流标等现象的产生而浪费宝贵时间。二是选择合理的评标方法及标准。为有效利用市场优势资源，应结合工程实际情况，综合考虑项目风险，合理确定中标方式。同时，签订合同时切忌违背招标文件条款规定，签订时间严格按照招投标制度执行，不能无故拖延滞后，严格避免产生合同纠纷或工期索赔甚至建筑工人上访现象。

二、采取措施解决标底虚高问题

在标底审核过程中常见问题及相应解决措施如下：

（一）检查定额的选用是否正确、合适。工程项目基价即分布分项子目的虚套、高套或换算鱼目混珠，不仅会使建设内容与设计标准不符，而且将直接价格虚高。例如在光明新区某社区某厂边坡治理工程预算审计时，送审预算为306万，其中套用了入岩增加费，而设计图纸所标注的是强风化岩，按定额规定不需要增加入岩费用，仅这一项就节省了62万元，核减额达20%。

（二）材料单价审核是工程预算审计的重要组成部分。审计人员应结合不同工程特点，重点对价值大、数量多、价格体现不透明的材料单价进行审核。及时了解无价材料的市场行情，积极进行市场调查和现场核实。对于容易出现问题的材料单价，应到现场查验核实，同时进行必要的市场调查或到供货厂家或通过其他途径了解价格的真实情况，尽量减少不必要的暂定价设置。例如送审单价采用的是《厂商报价》（注：当地政府建设行政主管部门按季度发布），该报价就普遍比市场实际价格高30%左右。

（三）标底审计应结合造价审计基础对其招标文件编制的合理性进行审核。例如在光明新区某路桩基检测工程预算审计时，招标文件规定桩基超声波检测按100%频率执行，经过咨询市质量监督检查站，可以采用50%低应变反射波法检测，另50%采用超声波检测。经过与建设单位进行沟通，建设单位也同意采纳这一方案，仅这一项就节省了23.30万元。

（四）分标段工程标底审计时，应全局把握综合考虑。特别是在市政项目土石方工程分标段预算审计过程时，不仅要求各子目工程量准确无误，而且需全局统一标准，综合考虑。例如在光明新区某道路市政工程预算审计时，结合该工程分两个标段进行招标的具体情况，发现一标的回填土方量较大，而二标的外弃土方量也较大，其中部分外弃的土方能够满足一标回填土的要求，而送审预算未考虑两个标段进行土方的合理调配，仅这一项就多计了近42万元。

（五）检查措施费的合理性。针对在招标文件中已明确措施费包干的工程项目，预算审计时需对措施费在合规基础上进行合理性检查，尽量力求全面、准确。例如在光明新区某安居项目临时围墙工程预算审计时，发现围墙地面高度2.60米，而送审预算中脚手架是按单排脚手架计量，考虑该围墙是简单的钢骨架围墙，所以按活动脚手架计量，仅此项可节省造价30万元，占工程造价的28.50%。

（六）工程标底的编制或审核通常分土建和安装两部分，需要注意两部分是否有重复计量的问题。例如在光明新区某路市政工程预算审计时，土建部分已计算大型机械进出场及安拆费，但安装部分又有计算该项费用，存在重复计算的问题。

（七）精确计算工程量。对于标底中存在工程量清单漏项或工程量与施工图纸中工程量差异较大，会导致投标人有机会采用不平衡报价的方式报价，在一定范围内对招投标工作影响并不严重，但对工程结算时带来不利影响。

三、严格控制工程变更备案

为了加强政府投资项目工程变更监督，提高投资效益，审计部门应严格把好工程变更备案关。

（一）目前工程变更的现状。经统计，发现工程变更增加的项目造价普遍超合同价，比例少的有5%，多的接近20％。大部分工程变更发生在地下工程部分，而且与建设单位技术力量及管理能力有非常大的联系，技术力量强的建设单位，工程变更系数明显比技术力量弱的建设单位小。另外，由于机制体制调整的客观原因而造成部分项目工程变更的可能性系数较大。

（二）造成工程变更的原因。当前工程变更发生的主要原因有如下几方面：（1）设计成果缺陷。主要有两种情况：一是因施工场地各类因素限制，原设计方案在现场无法实施。主要发生在地下雨污水管线类工程。二是设计失误、遗漏。例如曾有光明新区2个市政道路项目都出现了绿化工程未设计的情况。（2）地质勘察资料不准确。主要发生在地下雨污水类管线工程及建筑基础部分。施工单位根据施工图进行施工，在开挖土方后会出现与地质勘察资料不符的淤泥、流沙、地下水等不良地质情况，继续采用原设计方案施工将会造成危及施工人员安全等不利后果。（3）施工过程遇不可预见情况。主要发生在地下工程部分。如顶管工程顶进中遇到孤石或其他建筑、构筑物的大型基础或电力、通讯管线等。（4）规划调整、新规范新标准。规划调整的工程变更数量不多，但增加金额均较大。如光明新区某市政道路项目根据当时规划要点未设计再生水工程，后来新版规划增加了这部分内容造成变更。（5）工程标底工程量清单存在错、漏项或施工合同内容存在瑕疵。一些施工单位利用这些瑕疵进行恶意变更。（6）征地拆迁影响。光明新区某市政道路项目，由于拆迁进展缓慢影响原有高压电塔未能按期迁移，占据了新建道路中间绿化带和2条车道，为保证该道路工程按时通车只能增加对高压电塔的保护措施后进行道路的外侧车道的施工。（7）建设单位或其它利益方新增项目或改变功能、用途。（8）为加快施工进度采取的措施。主要发生在某些要求加急的工程或不利气候条件下实施的工程。如在雨季为加快道路施工进度，给排水管道回填土方改为回填石粉渣等。

（三）工程变更备案存在的问题。当前工程变更审计备案工作取得了一定效果，但也暴露了一些不足之处。主要表现在以下几个方面：（1）工程变更随着金额的增加，核准部门、核准的程序也相应的增加，在保证了工程变更真实性、合法性、合理性、必要性的同时，难免带来备案时间的增加和效率的降低。（2）工程技术咨询委员会运作尚未完成制度化和规范化。如尚不能做到专家分类管理，缺乏相应的管理和规避制度。（3）对造成工程变更的责任单位，尚未有实质性的责任追究制度。虽然制度上和合同中均有此类处罚条款，但实际操作中还存在较多困难。（4）对备案后的工程变更的实施，缺乏更进一步的监督和反馈机制。（5）一些建设单位技术力量弱，对施工单位提出的不规范、不合理的工程变更没有甄别、审核的能力，全部推诿给审计部门，致使增加了大量的工作压力。

（四）进一步加强工程变更监督的对策。（1）加强勘查、设计质量监管，从源头上控制工程投资。勘查单位应严格根据勘探规范对工程地质进行勘查，科学、合理地选取勘探点，同时勘查过程中如果发现可疑地质情况，在征得委托单位同意后适度加密勘探点，保证勘查资料的准确度。设计单位应保证其设计成果具有科学性、完整性、适用性、经济性，同时应对项目现场进行详细查看，检查设计方案在现场可行性。（2）建设单位应完善其工程变更管理制度。明确施工技术、预结算等有关人员的责任、权利和义务，规范各级工程管理人员在工程变更管理行为，提高其履行职责的积极性。（3）真正落实责任追究制度。首先在相关的合同中（例如勘查、设计等服务型合同）明确责任追究的条款，然后制定一个责任追究的工作程序，包括由哪个部门提出初步责任认定，责任认定的标准，责任追究的具体处罚措施，责任认定的最终确定和处罚情况的公开发布等。（4）平衡好监督与效率的关系，提高工程变更备案效率。创新工作方法，既要保证工程变更的真实、合理、合法性，又要提高监督效率，保证工程的正常实施。（5）加强标底工程量清单编制质量管理，规范施工合同签订。工程量清单尽量根据图纸要求描述详细、完整，减少暂定项。

四、工程决（结）算审计基本原则

针对政府投资审计部门自身而言，面对数量庞大的工程造价结算情况时，在强化审计质量、规避审计风险方面应当做到：（1）廉洁从审。除日常的廉政警示教育外，重大项目结算采取审前公示、廉政承诺、投诉取证以及审后回访等有关措施。（2）资料严管。项目送达经审计立项后，任何单位或个人不得再随意补充或替换有关核心材料（变更单和签证单）。（3）档案查验。结算方式采取“施工图+变更+签证”格式，重点查验该项目在预算审计和变更备案等全过程跟踪审计时的存档资料。（4）提速提效。强化重大项目审计组技术力量、专业资格及业务经验等必要条件，避免屡次补充说明、反复现场核查以及频繁征求意见等导致的耗时耗力。（5）审计复核。审计组现场负责人全程监督该项目结算工作，参与业务讨论和原则定性等事项，并及时签字以示负责。（6）质量复查。针对分歧较大、投诉质疑等风险项目，在出具审计结论前采用专家论证、质量复查、专题审议或上级裁定等必要评估公开程序。（7）争议处理。坚决杜绝个人行使自由裁量权，造价核增或重要事项调整必须严格按程序报批并经民主决策，上级主管部门可视情况抽查后重新定论。（8）审计审理。审计业务会涉及工程结算重大或原则性事项时应提请审计审理部门介入处理后方能出具审计结论。（9）清单结算。针对现场已拆除子目、合同甩项内容、部分隐蔽工程、计量较为复杂的应急或重大项目，要求送审清单工程量由建设、设计、勘察、监理、施工等有关参建单位共同进行书面确认后方可纳入结算，此举有效降低审计算量和虚报瞒报等风险。

五、结束语

综上分析，政府投资项目造价审计工作必须以促进地方政府城市建设管理的不断完善为良性目标，不断督促其规范化、制度化、科学化，从而更好地为经济建设服务，为社会的改革发展服务。

参考文献：

[1]戴永胜.政府投资项目结算审计风险及防范措施[J].审计与理财.2016（06）

[2]余彬.浅谈政府投资建设项目的招投标审计[J].招标与投标.2015（02）