我国公共财政政策分析

我国公共财政政策分析

靳楠楠

靳楠楠（郑州大学公共管理学院河南郑州450001）

中图分类号：F812.7文献标识码：A

摘要：目前无论中央与地方的财政是六四分成还是五五分成，中央财力充足，省级政府也不缺钱，市级的豪华办公大楼也是财力雄厚的表现，在我看来县、区一级的事权、财权矛盾就比较突出。当然，也因为对县、区级的财政感觉起来比较直观，所以，讨论话题就设定于此。

关键词：公共财政政策地方政府

一、对地方财政的思考

问题一：事权、财权不匹配

我国从1994年财政体制改革以来，中央和地方之间实行分税制，其直接结果是中央政府的财力得到了可靠的保障。但对于地方政府下的分税体制很不完善，加之我国现行的政治体制层级过多，很大程度上使省级财政以下的分税变成“无解的难题”。

此外，一些财力相对薄弱的地区，县政府将进行县乡之间的事权划分作为摆脱县财政一部分支出责任的途径，由原本级政府承担的部分支出责任推给乡政府。由于缺乏法制化的事权划分，政府之间特别是县乡政府间经常出现扯皮现象，并致使乡镇在事权分配的博弈中处于不利地位。财政支出不到位，由于受上级的政策干预过多，在一定程度上造成了乡镇财政的有责无权。

问题二：村级自治组织存在的尴尬

村委会又名村民自治组织，经费由国家财政统一安排，村主任由村民普选产生。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条指出“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这种定位，在现行的体制下似乎被乡镇政府用来转移自身矛盾，事权进一步下放，把自己的责任移交给村级自治组织以缓解财权、事权矛盾的尴尬。但是，村级自治组织本身也有着自己的矛盾，换届选举贿选现象严重。在这样的尴尬局面之下如何能保证村级自治组织能很好的承担被乡镇政府转移来的没有配套财政资金的甚至是超出了本身的法定责任的事权?

问题三：监督体制不健全

政府的政务公开制度在我国也是实施了很多年，地方政府特别是县乡一级政府派出机构执行成了什么样子？内部监督，领导下来检查变成的“酒桌的公关”。民主监督看不到，群众的正常意愿的表达被一级一级的压制，乡信访办，区信访办，市信访办，群众真的能够顺畅的表达自己的意愿吗？事前监督被领导决策的随意性很大程度的代替了。过程监督有吗？有谁能够影响县乡级政府的投资过程，更不用说更高一级的政府投资决策,事后的审计又能够在多大程度上反应政府投资的合理性？

二、对策概述

第一，分税体制的进一步完善

1994年实行税改以来中央和地方的税收比例分成大致为：

增值税：国家75%、地方25%

营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司一种缴纳部分归国家，其余归地方

企业所得税（含外资）：铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳部分归国家，其余部分国家60%、地方40%

个人所得税：储蓄利息税归国家，其余部分国家60%、地方40%

资源税：海洋石油企业缴纳部分归国家、其余归地方

城建税：同营业税

印花税：证券交易印花税收入94%归国家，6%和其他印花税收入归地方

无论这样分的是否合理，都保证了地方政府的收入，但县乡级财政大多依赖转移支付，国家在不断的加大转移支付的力度，但效果并不乐观。由于基层财政的窘境降低了基层政府对政策执行的忠诚度，而基层政府往往是事权的主要承担者。那么，在农村税费改革之后，带来的基层组织的收入进一步压缩，事权、财权矛盾的进一步加剧，如何保证基层政府拥有提供公共服务的财权，是我们进一步完善分税制和财政转移支付的首要问题。

第二，政治体制改革的同步推进

目前的财政体制改革，已经越来越多的触及到我们现行的政治体制，如果只凭“分税制”、“部门预算”来提高政府用钱的效率，可能真只是治标之术。而且，目前的县级政府的财政困境单凭财政改革是无法解决的。就现有体制比较可行的改善途径主要有：首先，充分发挥和完善人大的监督权，人大作为立法部门，充分发挥其对公共财政的监督作用可能是现行的比较有效和可行性的方法，中央一级的部门预算改革对地方是一个借鉴，进一步公开和细化地方预算是地方人大监督政府的重要前提；地方层级的压缩，目前我国行政层级偏多，严重影响转移支付的力度和效果，“计划单列”的试点无论从政策的执行和财政的安排都显示出了很高的效率；服务型政府的构建，在我国政府依然掌握这巨大的公共资源，政府自身的改革无疑会极大的促进政府财政的高效运作，所以，转变政府职能建立服务型政府无疑也是解决地方财政困难的治本之药。

第三，民主意识的提高和民主管理的正真落实

民主意识的提高绝非一日之功，它与整个社会的发展状况，教育的发展状况，以及民族的文化传统等等都有着密切的联系。那么，对于地方政府财政的监督最好的方法就是建立民主参与的长效机制：一、强化管理框架，支持地方的能力构建。二、增加信息和透明度。信息掌握的不对称，极大影响公民参与的积极性和可能性。三、加强磋商和积极的参与。参与不应该仅限于信息和透明度，基层政府建立磋商机制，使公民在与自身利益息息相关的预算安排和服务地有发言权和表决权。四、为社区向公共服务提供资金制定有效的标准和模式。农民的财务或其他直接贡献，应该与资金的提供者和服务使用者的决策权联系起来。

第四，“村财乡管”、“乡财县管”、“省直管县”模式的试点

财政体制的这一个创新我认为至少有两个方面的优点：一、压缩了层级制度，这一个举措至少在财权方面压缩的从中央到地方的层级，使目前我过的四级、五级财政向三级靠拢，其优点体现在降低各级财政的扣留，有利于转移支付效率的发挥。二、这一模式为三级分税提供了一个在我国实施的前提，按照国外较为成熟的经验分税主要由三级构成即中央层、中间层、执行层。这至少是一个可以分税的有解的答案，这就为我国进一步理顺地方事权、财权提供了一个可能。

总而言之，中国有中国的国情，我们在一步一步前进，中央在关注民生，加大财政转移支付力度，地方也有配套改革，预算公开，政务公开，但是，体制问题已经成为我国财政难题化解的掣肘。我们不得不在压缩层级，划分权责上狠下功夫。

参考文献：

[1][美]萨缪尔·亨廷顿《文明的冲突与世界秩序的重建》.周琪刘绯张立平王圆（译著）新华出版社.2010；

[2][美]约翰·克莱顿·托马斯《公共决策层中的公民参与》.孙珀英（译著）中国人民大学出版社.2005；

[3][美]戴维·奥斯本特德·盖布勒《改革政府》周敦仁（译著）上海译文出版社.2006；

[4]钱穆《中国历代政治得失》三联书店.2005。