浅析自贸区法治创新的三大促进因素

浅析自贸区法治创新的三大促进因素

陈辞

四川省社会科学院法学研究所四川成都610072

摘要：自2013年上海自由贸易试验区正式挂牌，到2019年我国已成立12个自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）。作为我国全面深化改革和扩大开放的试验田，自贸区承载着全面开放的重要使命。而全面开放和深化改革需要法治先行，自贸区改革的深化亟需法治创新给予有力保障。目前，我国自贸区在法治创新的实践过程中取得了显著成效，但也遭遇了不少障碍。为进一步推动自贸区法治建设的进程，我国各地自贸区在立法、执法、救济等方面持续发力，力争形成更多可复制可推广的法治创新成果。

关键词：自贸区法治创新负面清单

建立自贸区是我国全面深化改革背景下的重大举措，自贸区的法治创新既是全面依法治国战略的必要体现，也是推进自贸区改革创新的有力保障。五年来，我国自贸区在探索法治建设引领改革创新的实践过程中取得了显著成效，但也遭遇了不少法律障碍。为进一步推动自贸区法治建设的进程，笔者认为立法、行政、司法三方应共同发力，促进自贸区法治创新。

一、立法先行：构造法律法规上层建筑

法治创新的基础和关键在于立法，自贸区要想得以长期稳健发展首先应加强立法，为我国自贸区发展提供“有法可依”的法治保障。而我国自贸区目前面临的两大立法难题是授权立法制度不完善和国家层面立法缺位，笔者针对该问题提出如下思考和建议：

第一，改革自贸区授权立法制度。2013年至今，我国通过授权立法暂时调整实施与自贸区改革不相适应的法律法规，为自贸区立法创新提供了法制保障。2014年上海市人大常委会出台的《中国（上海）自由贸易试验区条例》作为中国第一部自贸区地方立法，成为全国各地自贸区复制借鉴的重要载体。但我国目前的自贸区地方立法都是由自贸区所在地的地方政府或人大常委会作为立法主体完成的，自贸区管委会等自贸区一线管理机构却没有被授权立法的主体资格，这将导致现行的自贸区地方立法无法充分反映区内发展的真实内在需求，从而降低其实际适用率。因此，一方面，要明确自贸区一线管理机构的法律性质和地位，赋予其更为充分合理的自主立法和管理权限。另一方面，要借鉴国际经验并结合我国实际来提升我国自贸区授权立法制度的法治化水平，促使自贸区所立之法更加符合区内社会与经济发展的需要。

第二，加快自贸区国家层面立法。随着我国自贸区地方立法的深入推进，前两批试点的上海、天津、广东和福建在自贸区地方立法的探索过程中，已形成“上海模式”、“广东模式”、“天津模式”、“福建模式”等自贸区地方立法模式。虽然地方立法能因地制宜地促进各地自贸区发展创新，但自贸区地方立法与我国现行法律规范之间的冲突问题仍有待解决。举例而言，若自贸区地方立法所规定的同一事项与国家上位法相冲突，则应依照“上位法优于下位法”的法律适用原则主动让位于国家立法，此法律位阶问题极大局限了自贸区地方立法的有效施行。且过分依赖自贸区地方立法，将使我国地方立法权限过度分散而产生一定的立法风险。所以，亟需制定出台国家层面的自贸区专门性法律法规，引领和规范全国各地自贸区的整体发展，提高自贸区立法的统一性和权威性。

二、行政监管：推进自贸区行政法治化建设

进一步推动自贸区的法治创新，仅有完善的立法不足以保障自贸区法治建设的落地见效，还应优化和创新政府管理机制和监管模式，不断提升我国自贸区行政管理的法治化水平，具体而言：

（一）优化以“负面清单”为核心的管理机制。自2013年上海市人民政府公布自贸区负面清单以来，我国自贸区负面清单先后进行了四次修订，基本建立起以“负面清单”为核心的自贸区行政管理机制。随着“放管服”工作的继续深化，自贸区应继续秉持“法无禁止即自由”的法治理念，进一步优化负面清单管理机制。一方面，要建立健全与负面清单管理机制相配套的“权力和责任清单”，倒逼自贸区相关行政权力的行使更加明确透明，从而削减政府的自由裁量权，增加市场的自主选择权。另一方面，随着自贸区“国际化、市场化、法治化”发展进程的不断推进，负面清单的下一步修订和优化必须锚定国际最高标准，提高我国自贸区负面清单的国际化和法治化程度。

（二）创建“多方参与”的事中事后监管模式。在推进自贸区政府管理由注重事前审批转为注重事中事后监管的过程中，还应探索创建“多方参与”的自贸区监管模式，推动形成“行政监管、行业自律、企业自治、公众参与”的综合监管体系，促使自贸区政府职能由“单一权威治理”转向“多元中心治理”发展。在《中国（上海）自由贸易试验区条例》中明确提出了社会参与机制，允许相关社会组织表达利益诉求、参与试点政策评估和市场监督，为加快构建“多方参与”的事中事后监管模式奠定了法律基础，也为全国其他自贸区监管重心和监管主体的转变提供了方向性指引。

三、司法救济：完善自贸区多元纠纷解决机制

司法救济体系的健全是法治创新的保障基石，而多元化纠纷解决机制的创建和完善决定着自贸区法治创新的规范程度，并在一定程度上保障着自贸区的长足有序发展。我国自贸区已初步建立以法院为中心，仲裁和调解为辅的多元化争端解决机制，但其现存的国际化差距仍然较大，笔者认为应从以下几个方面加以完善和优化：

首先，发挥自贸区法院“先行先试”功能。自贸区法院作为司法改革创新的“先行先试”区域，应充分发挥其具有的试验功能，深入探索以法院为中心的诉讼纠纷解决路径。自贸区法院可借鉴新加坡国际商事法庭经验，提高自贸区商事法庭的专业化审理能力，为解决区内占比较大的商事纠纷提供更专业高质的诉讼服务。同时，还可推广上海浦东法院对于打造“上海自贸区数字法庭”的创新性举措，通过数字法庭实现一审民商事案件全流程无纸化、网上办理，从而提高自贸区法院的诉讼效率。

其次，强化自贸区仲裁纠纷解决机制。仲裁是解决商事纠纷的重要方式，在自贸区商事纠纷比重较大的环境下，着力强化仲裁纠纷解决机制势在必行。首先应提高机构仲裁的国际化水平，努力在自贸区引入国际仲裁机构入驻，并着力打造适合仲裁发展的法治环境。与此同时，还应建立更加灵活高效的临时仲裁制度。2017年发布的《横琴自由贸易试验区临时仲裁规则》是我国第一次在制度层面规定临时仲裁，初步提出了构建机构仲裁和临时仲裁“双轨并行”的仲裁体系。我国其他自贸区应借鉴此先进经验，探索构建多元化的仲裁纠纷解决机制。

最后，提高非诉调解方式的使用率。一是确保“诉调衔接”。我国各地自贸区都已建立调解中心，但还需着力提高调解员对自贸区商事纠纷的调解技能，为当事人提供更加灵活独立的调解程序，保障当事人在诉前、诉中都有权选择启动调解程序来有效解决纠纷。二是鼓励“调解优先”。积极吸纳上海浦东自贸区法庭在探索非诉调解进程中的经验成果，通过鼓励当事人与自贸区调解中心签订《优先调解承诺协议》并减轻其纠纷解决成本，提高非诉调解方式在解决自贸区商事纠纷中的使用率，不断创新和完善具有自贸区特色的非诉纠纷多元解决机制。

四、总结

法治创新是市场经济的必然要求，是改革创新的优选路径，是改革成果的坚实保障。探索和完善自贸区法治创新将有助于破解“凡属重大改革都要于法有据”与“法治引领和规范改革”的重要命题，并将赋予自贸区制度创新有力的法治保障，实现更高水平的改革开放。通过立法先行构造法律法规上层建筑，通过加强行政监管推进自贸区行政法治化建设，通过完善司法救济建立自贸区多元纠纷解决机制。通过积极把握以上自贸区法治创新的三大促进因素，进一步推动我国自贸区法治创新的进程，实现更高水平的改革开放。