工程建设项目审批制度思考与对策初探

工程建设项目审批制度思考与对策初探

金晓群于俊

华信咨询设计研究院有限公司浙江杭州310005

摘要：本文基于现有杭州市余杭区建设工程项目前期报建流程，对前期项目需要取得的建设用地规划许可证，土地证，工程规划许可证，施工许可证等进行详细分析，讨论他们背后的法律依据，以及政府“最多跑一次”改革中对报建流程优化的思路，提出工程前期报建人员前期应该如何提高工作效率。

关键词：项目审批；工程报建；对策

1政策背景

2018年，世界银行对全球186个经济体的营商环境评价中，我国“办理施工许可”时间155.1天，排名第121位；2016年，针对工程建设项目审批普遍存在的申报手续繁、流程环节多、办理时间长且批准取得难等问题，浙江省政府启动了“最多跑一次”改革。2018年9月4日，杭州市政府发布《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市工程建设项目审批制度改革试点实施方案的通知》，要求在2018年年底前，实现工程建设项目全流程审批时间压减至100个工作日以内。

2.建设工程项目审批制度的特点

2.1根据相关法律制定

从法律上说，政府的监管一定要有上位法的支持。目前，建设工程项目审批制度依据较多的是《城乡规划法》及《土地管理法》、《工程建设项目报建管理办法》、《中华人民共和国招标投标法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标办法》、投资国发【2004】20号《国务院关于投资体制改革的决定》等法律法规。国家行政主管部门之所以要制定如此多的法律法规来对工程建设项目做各种各样的限制，是因为工程项目建设投资金额大，社会影响大，影响时间长，且具有不可逆的特点。一旦根据规划设计方案将项目落地并实施，后期修改的影响将会非常大。所以，国家希望在行政层面上，做好监管和风险预控，保证建设项目在区域范围内有统筹的实施，在实施过程中保证工程的质量和安全，功能达到国家规范要求的标准。

2.2全过程监管

建设工程项目实施包括决策阶段、设计阶段、施工阶段，是一个从概念到落地的过程，伴随着设计方案的不断深化和实施，审批制度也在各个对应阶段对建设单位提出不同的监管要求。从规划开始，国家、政府对于地块投资强度、用途、容积率、层高，配套公用设施等方面就有相关要求，随着项目的逐步推进，在消防、白蚁、节能、环保、外立面，交通流线等方面的提出技术要求，对土地开发、招投标，质量监督，安全监督，等行政管理方面的要求。行政审批对建设项目的作用体现在：一是给定需求，确认功能和明确使用，确定项目建设的基本构成；二是审定建设项目的边界条件、设计元素等是否合规，只有符合预设条件和受理要求的才能得到批准，三是项目方案，规划设计和施工图等作为行政审批附带的技术性审查内容，要求符合技术标准，行业规范以保障施工安全。

这个过程客观上需要按照一定的时序推进。一味的压缩时限或为了推进进度把必要的审批条件后置，都是不可取的。

2.3多主体参与

现有的建设审批制度，是以建设单位和政府监管部门为主体的，多方共同参与的过程。还有负责勘查设计、方案设计、规划设计、施工设计等技术服务单位，对方案、设计审查评审的专业机构，以及招投标平台、施工企业、监理单位、登记机构、相关权益主体等。多主体参与，是由建设项目的复杂性，技术性决定的。也正是因为多主体参与，要求报建过程中，需要各方紧密配合，协同工作，才能把报建工作高效的完成。

3.建设工程项目审批制度存在的问题

3.1政府介入时间晚，提出意见往往需要重新修改

目前报建过程中，往往是建设单位组织中介机构、设计单位编写技术方案，完成后再报送审查。监管部门内部评审后提出修改意见，建设单位需要根据修改意见修改后才能得到通过。政府监管部门在对方案进行审查时，往往综合考虑现行国家规范、地方标准和地方发展规划和当地发展现状，缺乏明确的评判标准。导致方案修改往往会陷入监管方与被监管方不断扯皮的过程，从而直接影响前期手续办理时间。

3.2多部门职能重合

一件事项往往会有多个部门进行监管，如规划车位，交警部门和规划部门都有监管责任，且会有不同意见。如果几个意见相左，则会导致建设单位无法同时满足两个或多个部门的要求，而政府不同部门之间往往不直接沟通，导致报建人员需要不断的在几个部门之间来回沟通协调，极大的增加了前期报建手续的难度和时间成本。

3.3没有明确的时间节点

在国家简政放权的大环境下，大多数工程报建手续都有时间节点的规定，要求监管部门在时限内完成监管事项。但是，还有部分事项，由于情况多变，缺乏监管，导致手续办理时间长。典型的如管道燃气的接入、正式用电的接入等。这些是工程建设必须满足的条件，但是往往由于方案制定时间长，投资巨大，涉及到的利益方众多等原因，办理时间往往较长。

3.4无法适应多种承包模式的办理需求

由于各项配套制度及法律法规不完善，现行的工程报建与档案管理体系均仅适用于传统的DBB模式，工程总承包模式，这在特别是设计院为主体的工程总承包在执行过程中往往碰到诸多盲点，这在工程报建与工程档案管理（包括交验资料安全资料等）方面尤为突出工程报建方面，往往出现工程报建无法受理，部分项目报建时将设计院认定为施工单位，部分项目则只能以施工单位的名义报建；交验资料方面，亦没有工程总承包单位签字栏，部分项目整套交验资料没有出现工程总承包单位名称，部分项目设计院在施工单位栏签署，部分项目施工单位栏采用总包单位与施工单位双签的方式解决工程报建与档案体系的不配套，增加了建设单位与政府主管部门的沟通成本，直接挫伤其采用工程总承包模式的积极性。

4.应对的思路

做好项目报批报建工作，首先在于做好规划。定好时间节点，从立项开始前就应该对本项目的性质有个初步的判断，对政府的前期报建手续有个详细的了解。根据政府对报建的要求，详细梳理该项目所需要的时间，制定对应的进度计划表，并严格执行。参照项目管理PDCA原则，对前期报建的流程做到有计划，有执行，有跟踪，有反馈。及时修改。

在具体的建设报建中，需及时掌握当时的政策规定，避免在做工作计划时，由于未考虑而导致实际工作时间与计划时间相差较大。在报建过程中，和相关各方做好沟通工作，确保出现问题及时沟通，不影响关键路径时间。