浅议公众参与权的实现

浅议公众参与权的实现

路丽娜栗宗祥李小洁

河北司法警官职业学院

摘要：

公众参与权是国家宪法和法律赋予公民的一项基本权利，是人民参政权的重要体现，公众参与权能有效弥补国家治理民主正当性的不足，国家有义务为公众参与权的实现提供合法有效的渠道和途径，并不得妨碍该权利的合法行使。

关键字：公众参与权民主正当性国家义务

党的十八大提出要实现“社会治理体系和治理能力现代化”的目标。国家治理体系现代化要求构建符合现代社会管理要求的体制机制、制度体系，使社会各项事务治理实现制度化、规范化、程序化。其中，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力是实现国家治理现代化的重要任务。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。因此，赋予公民参与社会公共事务管理的公众参与权，并保障公众参与权的实现，是我国推进社会治理现代化的必然要求和必经之路。我国当前已经对在宪法和法律上确立了公众参与的基本制度，并赋予了相应的权利，并且在立法、执法、司法实践中设定了相应的程序，可以说在法律上已经形成了公众参与制度体系。

一、公众参与权是我国宪法和法律赋予公民的基本权利

公众参与权是指公众对国家事务有知悉、建议、批评、申诉、控告、检举、参与决策等的权利。《宪法》第２条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第４１条第１款：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”；这是我国宪法对公众参与权的确认。同时，在行政法上，我国亦在多部法律法规上规定了公众参与权，使其宪法权利具体化为行政法权利。例如《行政许可法》、《行政处罚法》都规定了有听证的权利，《环境法》、《价格法》和《环境影响评价法》等部门行政法也规定了公众参与行政决策具体的方式和程序。例如《环境保护法》第53条：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。

二、公众参与权是对行政机关管理活动民主正当性不足的有效弥补

根据分权理论，人民将国家权力分给三个部门，让他们分别行使立法权、司法权和行政权，并通过选举和监督来达到人民治国理政的目的。立法、司法、执法部门各司其职，共同完成社会管理。然而，这种划分仅仅是一个理想型，在现实的社会管理活动当中，立法、司法和执法过程并非能严格按照理论设计的那样发挥作用。例如，国家立法机关由民选的代表组成，本不缺乏民主正当性，但是由于现代立法的专业性愈来愈强，代表们无法依据自己的经验和知识来决断，因此，允许不是代表的公众提出意见，正是弥补了民主的缺陷，我国立法程序中的征求意见程序、听证程序正是基于这样的考量。司法活动中的公众参与权主要通过公众知情权的落实，在庭审中提出证据，法庭辩论等参与司法程序。而在行政领域，虽然国家也制定了一些公众参与的制度和程序，但因行政活动管理性质的拘束，略显民主正当性的不足。

（一）行政立法方面

由于立法机关制定法律往往具有滞后性；民选的代表们对于一些专业性、知识性较强的管理领域又无法参详，因此不得不将部分的权力让渡给行政机关，例如我国《立法法》就赋予国务院、部分地方政府一部分立法权，以便让他们在法律允许的范围内制定规则，并进行管理。然而，这就违反程序正当性原则，行政机关既是立法者，又是执法者，因而缺乏民主正当性。正因如此，各国在行政立法、行政决策时往往赋予公众以参与、监督、批评、建议的权利，希望能够有效的弥补行政执法活动民主正当性不足。

（二）行政执法方面

公众参与行政管理也是民主正当性的必然要求。行政行为必然涉及公众的权利和义务，当公众的合法权益受到来自于政府（行政机关）的影响时，公众应当有对这种影响知悉、申辩、建议、批评的权利，在必要时应当有权利参与行政决策的形成。公众参与权不仅是公众维护自己合法权益的保障，同时也能够有效的对抗行政权的任意性和武断性，从而保证了行政行为目的的公益性。自行政正当性原则在行政法领域确立以来，公众参与权就是公民的一项基本的行政权利，并且作为保证程序公正的重要内容在各国行政法上广泛采纳。因此公众参与被称为“是当今公共行政领域不可逆转和回避的基本方向和主题”。

综上，公众参与权正是为了实现民主国家人民当家作主的基本目标而赋予一国公民的基本权利，公众参与权的实现是保证人民当家作主法人基本渠道。然而如果法律仅仅规定公众有参与的权利，而没有对该权利的实现提供保障，则该权利只能是权利的天花板，可望而不可及。更有甚者，一些国家机关通过一些形式上的公众参与作为自己行为合法性和正当性的依据，不仅剥夺了公众实际参与的权利，而且用程序合法的外衣掩盖其非法的目的。如何使公众参与权真正得以实现，是我们尤其应该关注的问题。

三、公众参与权的实现

人民当家作主实现的基本路径是：使民主制度化、法律化、程序化，赋予人民依照宪法和法律规定，管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的权力，保证人民依法行使选举权、参与权、决策权、知情权、监督权[徐显明：坚持人民党既做主[J].《求是》，2018（1）]。以上这些权利都可以归结为广义的参与权。除此之外，信息知情权、建议权、要求说明理由权、救济权等也可以归为广义的公众参与权。因此，公众参与权实际上是一个权利体系，具体表现为：前提性权利——知情权；本体性权利——参与权、批评权、合理意见获采纳权、要求说明理由的权；保障性权利——监督权和救济权。只有这些权利都得到保障，公众参与才可能真正的实现。权利和义务是相对应的组合，公众参与权的实现必然对应了相关主体的义务，既然公众参与权是一个权利体系，这些权利所对应的也必定是相关主体的多种义务。这些义务包括：

（一）不得禁止公民行使公众参与权的义务

既然公众参与权是公民的基本权利，为保障此基本权利得以正当行使，宪法和法律必须规定公众参与权应当受到保护，任何组织和个人非因法定原因不得妨碍权利的实现。由于公众参与权是参与国家机关负责的公共事务管理事项，更多的是对国家机关行监督、建议、批评之权，国家机关尤其是行政机关对此态度未必积极，因此，通过立法禁止国家机关妨碍该权利合法行使就非常必要。我国《宪法》第41条第２款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。本条是法律科以国家机关不得禁止和妨碍公众参与权行使的义务。

（二）提供公众参与的途径和程序义务

即使在宪法上规定了公众参与是基本权利，也规定了国家机关不得禁止和妨碍公众合法行使该权利的义务，公众也未必能很好的行使该项权利，因为公众参与权的实现还需要有通畅的途径和适当的程序。如果公众无法获得参与的途径，其结果必然是两种，一是不参与，我国现在公众参与程度低，很重要的原因是公众无法获得参与的渠道；再有就是非法参与，一旦公众知悉自己的权益遭受或可能遭受损害时，则会采用集会、上访、在网上发布激烈言辞等方式给政府施压，以达到参与的目的，很显然此类参与和我们的立法目的大相径庭。因此，国家有义务通过立法提供公众参与的途径和程序，来保障公众参与的有序性和有效性。我国《环境保护法》第53条第二款规定：各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。显然，《环境保护法》就对各级人民政府环境保护和主管部门科以了提供参与途径和程序的义务。

（三）为公众参与权实现不成提供救济的义务

公众参与权由国家法律确定为法定权利，并通过法定的参与渠道和程序行使，使公众参与权有了实现的可能。一旦公众的参与权无法实现，国家机关有为其提供救济的途径和渠道的义务。根据《侵权责任法》，公民的合法权益受到侵害，可以寻求司法的、行政上的救济，但是，公众参与权与一般的公民权利有所不同。公众参与权实际上是一种私人公权[李国旗：论行政决策中的行政参与.[J]理论与现代化，2012（5）]，是公众参与公权力行使，管理国家公共事务的一种权利。公众参与权的这一属性使得对这种权利的救济不应与公民私权相同。这是因为国家机关在公众私权的实现当中，是处于第三方的地位，国家机关只要履行尊重和保护的义务即可，与国家机关本身并无利害冲突。而在公众参与权的实现当中，国家机关是出于当事人的位置，公众参与很可能会和相关国家机关的利益相冲突，例如，公众参与可能会降低行政效率，也可能因为公众参与导致行政决策无法实施，从而影响政府的执政目标实现，因此，国家机关尤其是行政机关很可能不会积极主动的履行尊重和保护的义务，甚至可能会采用手段来阻碍公众参与权的行使。所以，对公众参与权的救济，应该强调救济渠道的多样性和便捷性，救济程序对公众的倾向性，加大义务机关举证责任等。

综上，公众参与权作为公民的基本权利，无论在宪法还是其他单行法律中，均多有涉及，公民参与权实现的途径和程序也分散在不同的行政法规当中，公众参与对应的国家机关的义务也不断为义务机关所重视。然而，在我国当前的社会治理实践中，虽然我国在社会治理很多方面规定了公众参与，公众参与社会公共事务管理并没有得到广泛的支持，在很多情况下公众的形式参与大于实际参与，参与的效果并不理想。之所以这项权利在我国长期以来无法真正实现，笔者认为，固然与我国现行法律对公众参与权及相关权利及义务的规定不明确，程序的不完备以及保障的不充分有关，同时，这些问题的背后，我国特有的法律文化和社会意识，法律在我国的普及程度等，亦是该项权利难以实现的根本原因。因此，对于公众参与权的研究远非上述讨论所能尽述。

作者简介：

路丽娜：河北司法警官职业学院副教授，河北省邯郸市人，1971年出生，硕士

栗宗祥：河北司法警官职业学院教授，河北省邯郸市人，1970年出生，硕士

李小洁：河北司法警官职业学院讲师，河北省邯郸市人，1982年出生