浅析基于政府主导的农村剩余劳动力转移模式的选择

浅析基于政府主导的农村剩余劳动力转移模式的选择

王天寒（中国地质大学，北京100083）

摘要：农村剩余劳动力转移是社会发展不可逆转的历史趋势，也是关系经济发展和社会稳定的全局性战略问题。分析目前自发转移的弊端推论出政府主导型转移方式的必要性，并从宏观战略角度出发，立足于城乡就业信息协调机制，统筹城乡协调发展设计出以政府为主导，包含诸多利益相关者的农村参与、城市支持、市场优化等子系统的转移机制，为农村剩余劳动力的合理转移提供制度保证。

关键词：剩余劳动力转移；政府主导模式；信息协调机制

中图分类号：F320.2文献标志码：A文章编号：1000-8772（2009）18-0022-02

我国目前自主转移过程中引发的社会问题，必须由政府主导从宏观战略角度统筹各方利益相关者，构建就业信息协调机制，才能实现劳动力的合理、有序转移。

一、政府主导的必要性和紧迫性

西方国家劳动力转移的成功经验告诉我们，在农村剩余劳动力转移过程中“应当由国家干预，为农村剩余劳动力提供职业培训、就业机会和社会安全保障”。2005年我国农村转移劳动力中，自主转移的占70.6%，可见目前我国农村劳动力转移多是以亲缘、地缘关系为纽带“自寻生路”的转移。

（一）目前剩余劳动力自发转移引发诸多社会问题

农村剩余劳动力的自发转移也是劳动力资源在一定程度上的合理流动，产生了一定的经济效益。但长远看是弊大于利，并已经引发诸多社会问题，可能通过“连锁反应”，引发巨大的治理成本和沉没成本。

第一，在社会层面。靠亲缘关系主导的转移必然表现在城市中生活和就业的聚集，隔绝了与城市融合的机会，城乡行为和价值观的互斥加剧了社会分化和冲突。第二，在政府管理层面。很多农民在流入城市后户籍不变，造成政府管理链条断裂和管理难问题。第三，在城市层面。大量农村劳动力涌入增加了城市住房、交通等负担和管理难度，极易引发社会治安问题。

可见，农村剩余劳动力自发转移中存在的诸多问题牵扯到社会各个方面，任何单方主体都无法解决，必须由政府主导解决。

（二）选择以政府为主导转移模式的多角度分析

首先，在战略角度。截至2006年我国农村剩余劳动力达到2.1亿，并持续增长。基数如此庞大的劳动力转移，必须从国家发展战略层面上纳入规范化制度化的轨道来保障转移合理有序进行。其次，在制度角度。城乡“二元”体制使大量转移人员被排斥在城市教育、医疗等体系之外，不利于国家对形势的把握和政策制定。再次，在理论角度。创新性整体论和协同治理理论认为，“单纯地从过去惯用的单一的、反应式的方法中去寻找对策，往往难以取得实效，并可能留下许多隐患和次生问题”。转移牵扯农村、城市、市场等社会主体，必须依靠政府权威性来平衡各方利益，减少成本损耗。最后，在实践角度。目前自主性转移多集中在北京、上海或东部等发达城市，引发“大城市危机”；农村劳动力盲目流失，大批耕地处于半荒废状态，严重侵蚀农业基础；不同劳动力群体转移能力不同，若缺乏政府引导会加剧地区贫富差距。

从以上分析看出，目前劳动力转移不再是农村或城市的单方责任，迫切需要具有权威和超脱单方利益政府来协调完成。因此，基于政府主导的涵盖多方利益主体的统筹转移模式，是我国农村剩余劳动力转移的必然选择。

二、政府主导模式下各系统的功能

选择政府主导并非排斥公民社会精神，而是为了整合多方利益诉求和资源，保障转移有序进行；利用政府信息和资源优势，降低政策失误和个体盲目带来的社会成本。

（一）各子系统的功能：系统内各司其职，系统间协调发展

如表1所示，一方面，农村参与子系统向政府提供剩余劳动力资源等信息；城市支持子系统提供城市劳动力需求信息和就业培训等；市场优化子系统引导资源配置等；社会中介辅助子系统成为信息补充渠道，参与就业培训和指导。另一方面，各子系统又通过政府指导，在系统间协调运转，形成一个有机的良性运行整体。

（二）政府的主导功能：凸显信息协调和培训引导功能

国务院发展中心调查显示，农村剩余劳动力转移中在城市定居的仅占5.29%。如此低的数据显示了制度性、历史性问题仍具有不可逾越性；另外，大规模的永久转移超出了现有社会承受力，不符合社会发展规律。因此，现阶段、甚至很长一段时间内，转移应仅是“劳动力”的转移。因此，政府要立足现实，抓住劳动力“供求”本质，一方面整合各方信息，通过信息协调机制指导决策，减少转移中的成本损耗。如表1，政府在转移中对各个子系统的引导是通过在纵向的战略制定、权力运行、资源统筹和横向上的体制、政策和信息等配套支持实现的。另一方面应凸显政府在就业信息协调上和就业培训中的主导地位，保证农村劳动力“输出”和城市劳动力“输入”达到更好的契合。

三、政府主导转移的方式

在政府主导的模式中，政府必须明确责任，了解应该做什么和怎样去做，采取切实有效的方式来引导转移。中央政府的职责在于，建立跨越纵向层级、横向领域的有效信息协调机制；各级政府职责在于，因地制宜的结合转移中实际问题制定保障政策和就业培训方案。

（一）建立转移信息协调共享平台

图1中政府主导的转移信息协调系统在纵向上划分为城市各级就业信息协调机构和农村基层指导小组；横向上协调城市劳动力需求与农村劳动力供应信息。之所以打破层级限制把两者并列是基于以下三个因素：首先，转移应遵循合理转移原则，可能是打破行政层级的跨区域转移，需要中央对城乡进行统筹。其次，有利于信息的及时、准确，减少信息流通环节、防止信息失真。再次，从复杂的转移关系中抽象出简单模型就是农村的“供”和城市的“求”之间的匹配关系，这样划分有利于政府决策和执行。

第一，城市就业信息机构。城市就业信息机构负责提供劳动力需求数量和质量等信息，指导农民理性决策，通过产业结构调整机构引导产业转换，产生集群效应，吸纳更多劳动力等。防止信息失误引导的盲目转移带来的巨大沉没成本和惯性影响。第二，信息协调转换机构。信息协调转换机构必须充分发挥信息枢纽作用，协调城乡的劳动力信息转换，防止仅市场自发调节形成的滞后、低效、失衡等问题。第三，农村基层指导小组。主要负责农村劳动力信息采集和内外信息交换，指导农民正确选择。基层小组可以以村为单位具体负责收集劳动力数量、质量、农民诉求等信息，使信息变“散”为“整”，并通过信息引导农民理性选择转移行业和目的地，避免无效转移和社会混乱。

（二）各级政府指导培训工作

农村整体受教育程度低，农民缺乏自我增值转换能力，而在转移劳动力中未受过技术培训的高达76.4%。政府根据本地区的产业和行业特点判断哪些是基本的劳动技能，哪些是专业劳动技能。对于基本的城市生活技能和劳动技能等普适性培训内容由政府或委托市场和中介组织进行批量式培训，所需经费由政府买单，因为这是社会发展中必须的、有益于社会整体进步的必要成本支出。而对于较高层次的专业技能则引导市场或企业提供培训，既目标明确、又减缓政府压力。

（三）各级政府协调信息组织转移

不少地区的行业具有季节性特点，在特定季节需要大量的外地劳动力。需要各级政府准确把握市场，主动协调，组织集体转移。例如，2006年重庆市政府为了让受灾农民增收，积极与新疆方面协调，组织29趟专列赴新疆摘棉花，这一双赢行为既使重庆农民增收又解决新疆人力缺乏问题，且迅速安全、组织有力、降低个体成本、避免社会压力，值得其它政府借鉴并形成常规化的就业指导形式。

（四）政府制定基本生活保障政策

具体剩余劳动力转移中的复杂问题需各级政府制定具有针对性的解决方案。在各级政府保障机构下设三大职能机构，一般政策支持机构、转移就业支持机构和城市原居民保障机构，进行转移中的协调和转移后的保障工作。

第一，一般政策支持机构。主要涉及农民工子女教育、工伤医疗、住房等基础方面，既是各城市接收转移中普遍存在的问题，又是转移的必要保障。保障政策应具有动态优化性，随着制度改革的深化和城市化进程不断完善。第二，城市原居民保障机构。转移必须在不影响社会正常运行下进行，缓解对城市正常运行的压力，防止产生排斥心理造成不同群体冲突。逐渐吸收容纳更多的劳动力进入保障体制之内，为其提供基本生活保障。第三，转移就业支持系统。主要涉及产业结构引导、劳动权益保障、培训分流疏导等。建立产业调整机构，结合我国发展战略来引导产业结构调整和升级，发挥城市空间经济聚集效应，扩大就业渠道。培训分流疏导和劳动权益保障是针对初步转移到城市的劳动力，进行的培训和就业引导、权益救济等，保障农民基本劳动权益。

四、结语

农村剩余劳动力转移是社会发展必然趋势，目前自发的转移不具效益性，并引发诸多社会问题，迫切需要政府从宏观战略高度出发，在农村“供”和城市“需”之间建立劳动力信息协调机制，构建政府为主导的转移模式，协同农村参与、城市支持、市场优化和社会中介辅助系统，在转移中因地制宜，采取有效政策，降低转移中社会成本损耗，逐步构建制度化的有效转移机制。

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（责任编辑：鲁小萌）