运用综合模型分析土地征收政策受到部分群体的反对甚至越级上访的原因及建议

运用综合模型分析土地征收政策受到部分群体的反对甚至越级上访的原因及建议

张俊

（华南农业大学公共管理学院，广东广州）

摘要：综合模型由美国政策学家霍恩于1984年提出。霍恩认为影响政策执行效果的因素有以下三大特征。①政策问题的特性②政策本身的可控性变量③政策以外不可控的变量。集体土地征收，即国家、政府以公共利益为目的，以补偿为前提，依法将农村集体所有的土地，收归国家所有的行为及制度。根据我国《土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

关键词：综合模型；土地征收政策；社会稳定

一、土地征收政策总是受到部分群体的反对甚至越级上访的原因

(1)公益目的的虚化及土地征收权的滥用

我国《土地管理法》第二条第四款明确规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定强调，国家、政府进行土地征收的目的与前提是为了促进或者维护社会公共利益。但在土地征收的制度设计以及实务操作中社会公益目的基本上被架空了。在整个土地管理法的具体制度设计中都未体现公益目的的前提性，对公益目的的界定、实现等都无具体规定。这直接导致很多房地产开发用地，照样也可以通过土地征收的方式获得。地方政府土地征收的非公益性是一个常态化的存在。

(2)农民利益受损及政府与民争利

由于土地证制度中社会公共利益的虚化，让地方政府为了短期的政绩目标而大量征收土地成为可能。通过征收的土地在土地市场获取的高额出让金与征收土地需要支付的低廉的补偿费之间存在巨大的获利空间，地方政府产生大量征收土地满足财政需要的强烈冲动。由于地方政府的大量征地，致使较多的农民失去赖以为生的土地，加之我们社会保障体系的不健全，增加了发生群体性事件的风险。一方面农村、农民权益受损，另一方面地方政府获得巨大的土地收入，甚至形成所谓的土地财政，很难摆脱与民争利的嫌疑。

(3)抬高房价使房地产市场的发展背离民众

期待自2002年以来，我国房地产行业异常火爆，房地产价格节节攀升，致使城市购房人背负沉重的经济压力，很多人不得不将毕生积蓄用以购房，甚至一个家庭的全部积蓄作为购房支出。这样的支出比例大大挤占了公民用在其他方面的支出，直接导致宏观经济的消费需求不能得到有效提振，影响其他行业的发展。土地征收制度的设立使得地方政府垄断了城市建设用地的一级供应市场并成为建设用地的唯一卖家。而某种程度上房价攀升与地方政府卖地的价格是密切相关的，即房价高土地就好卖，房价低，市场不景气，土地就不好卖，从而直接影响土地财政的实现。一些以土地出让收入作为主要经济来源的地方政府对于房价攀升是乐见其成，甚至是推波助澜。

二、土地征收过程中存在的社会问题：

（1）妇女权益受损，影响妇女在家庭的话语权

根据现阶段的农村土地制度，农民对土地具有使用权，按照人口数量划分土地。由于农村家庭男性外出务工居多，女性需要照顾小孩或者老人，便在家务农。相比于男性，女性对家里土地的付出较大。所以，当政府根据发展需要征收土地时，被征收土地的家庭中，女性损失比男性大。一方面是失去土地的女性失去了收入来源，粮食不能自给自足，生活费的提高增加了家庭负担；另一方面会影响妇女在家庭中的话语权，失去土地意味着其对家庭的付出减少。在一个家庭中，没有付出的人往往处于劣势，面临家庭重大问题时，话语权较低。因此，失去土地对妇女损失比较大。

（2）失地农民数量增加，影响城乡社会稳定和发展农民失去了土地，意味着失去了生活来源

土地的利用价值是永久的，获得的补偿却是暂时性的。特别是那些不在劳动力年龄的农民，无法寻找合适的工作岗位获得稳定的收入来源，失去土地等同于失去生活保障。虽然有一种补偿方式是为其提供就业岗位或者寻找新的耕地，但是工作的稳定性难以得到保证，新的耕地的土壤情况、离家远近等等都会存在一些阻碍，或多或少对失地农民生活造成影响。

建设用地面积越来越大，失地农民数量越来越多。虽然说有耕地面积的最低线，但是耕地面积逐年减少是事实。大量耕地被征收，肯定会影响整个农业的发展。中国是人口大国，农产品的供应压力很大，必须要保证足够的耕地生产足够的农产品，才能满足中国老百姓需求。

（3）地方政府征收土地存在随意性，影响政府与村民之间的关系

政府部门征收的随意性体现在两个方面。其一是“顺便”征收。笔者曾经去浙江省的一个农村做调查，该项目涉及到征地。政府部门表示，地早就征好了，先前有个项目需要征地就一起征了。其二是“过早”征收，项目还没有定下来或者进展不够顺利而造成的土地闲置。我国《土地管理法》规定，“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”任何单位或者个人闲置、荒芜耕地是禁止的，那么政府部门的行为也需要约束，真正做到尽量不占或者少占耕地。

三、通过公民的制度化培育，经由公民参与，减少政策执行成本的对策与建议：

（1）根据妇女实际需求，对其提供新的耕地或者工作岗位补偿

既然一次性的经济补偿对妇女的权益难以保障，那么尽量选择提供新的耕地或者工作岗位的补偿可以使妇女权益得到保障。她们可以继续为家庭带来收入，可以为家庭做贡献，因此，她在家庭中的地位可以得到保持。根据妇女个人需求，遵循她们的选择，采取不同的补偿方式。例如，如果家里有小孩需要照顾，提供就业岗位就是不合适的补偿措施。如果年纪较大，或者不想参与就业则不能强行进行补偿。这两种情况下，提供耕地补偿是最好的方式，耕地的土壤肥力以及离家距离需要遵循最优原则。在妇女自身具有劳动能力，有合适的劳动时间，可以提供工作岗位补偿，工作岗位的稳定性需要得到保障。

（2）确立农村土地制度改革的正确价值导向

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这为深化农村土地制度改革提供了根本遵循和逻辑起点。具体要处理好以下关系：在坚持发展效率的基础上，更加注重维护社会公平正义，效率与公正是对立统一的社会价值，从农村土地制度来看，两者关系主要体现在土地征收制度上。一方面，以效率为标准设计土地征收制度，可以加快工业化城镇化进程，提高发展效率，在综合国力增强的基础上才有可能实现高水平的公正；另一方面，如果把效率绝对化，不考虑公正，发展就难以持续，并造成城乡社会不稳定，影响甚至从根本上损害效率。

(3)构建被征收人及利害关系人对土地征收的有效参与制度

当公益项目用地主体提出用地申请，涉及需要对相应土地进行征收时，地方政府拟同意征地前，必须将该项目的相关情况及可能涉及的土地征收信息，在征地范围公布，采取听证会等形式听取被征收人及利害关系人的意见。同时还可以探索鼓励项目用地主体与被征收人、利害关系人在平等自愿的基础上对征地范围、征收补偿安置等进行协商。如能达成一致，政府再根据相关法律法规予以确认。尊重土地被征收人的意见及扩大其参与度将大大减少土地征收造成的社会不稳风险。

四、结语

土地征收过程中存在许多社会问题，这些都是由于土地征收制度还不完善所导致的，而制度的不完善无法避免。一切与人相关的事都具有一定程度的复杂性，由人类制定出来的制度也不能将所有的可能都考虑进来。需要经验总结，需要不断尝试、不断改进。只有经历失败，才能发现政策与制度的漏洞，才能综合考虑制定出适合中国国情的政策与制度。政策制定是不断完善的过程，没有任何缺陷的政策是不存在的。在意识到问题的时候，应该及时总结经验教训，以避免再次出现同样的问题。