浅谈监察体制改革背景下检察机关之法律定位及改革新动向

浅谈监察体制改革背景下检察机关之法律定位及改革新动向

余紫薇

（四川大学，四川成都610207）

摘要：国家监察体制改革改变了我国权力运行机制，也给检察机关造成了巨大影响。以本次机构改革及职能整合为契机，配合“以审判为中心”诉讼制度改革，准确把握监察机构与检察机关的相互关系，重新审视检察权的属性，进一步推进检察改革的深入进行，重塑以刑事检察、公益诉讼为中心的检察职能体系，从而助推形成全面系统的国家公权力制约体系。

关键词：机构改革；检察权性质；公益诉讼

1．国家监察体制改革之必要性

2016年11月，国家监察体制改革逐步启动。在个别地区进行试点后，[1]2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的2018年宪法修正案中增加了第七节“监察委员会”。监察部门整合了检察院反贪污贿赂、反失职渎职以及预防职务犯罪等处室的相关职能。

“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”[2]“无论是监察体制改革本身，还是改革引起的探讨和思考，全都围绕着一个关键词‘权力制约’。”[3]虽然我国存在政府内部的行政监察和审计及外部的人大监督、司法监督、舆论监督，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但从总体上看，这套权力制约体系中的各种机制在运行中暴露出了各自的局限。概言之，主要问题是“同体监督乏力，异体监督缺失，党纪国法断层，监察资源分散，对象难以周延等”。[4]建立国家监察委员会，整合反腐败资源力量，与检察机关各司其职且互相监督，进一步形成平衡制约、集中统一、权威高效的国家法律监督体系和权力制约机制，这不仅是现代政治文明的必然要求，也是依法治国的核心要义，更是监察体制改革的根本目标。

2．监察部门与检察机关的关系

2.1二者职责分工及权力属性不同

首先，监察委员会作为专门的反腐机构，对所有行使公权力的自然人行使监察监督权，其监察对象明显小于检察机关的法律监督权。检察机关的监督对象则是国家机关，包括司法机关和行政机关。第二，监察权在本质上是执法权，而检察权的核心内容则是判断权和选择权。譬如检察机关抗诉之“改判建议权”[5]：检察院对审判行为的监督是通过抗诉的方式来进行的，抗诉并不能直接改变法院的审判结果，只能启动再审程序；行政检察监督中“通知相关机关纠正违法行为或者发出检察建议以及提起行政公益诉讼”，这些监督方式都是程序性的，即不能直接改变监督对象的行为结果。“检察监督的‘程序性’除了体现在检察权必须依法定程序行使，更重要的就在于检察权的行使仅仅具有程序的意义，而不是具有终局和实体的意义”。[6]而若监察对象的行为已构成违法违纪，但尚未构成职务犯罪，则由监察委员会自行处置即这种处理方式具有终局性。第三，监察机构在执法时的依据除了法律，还包括党规党纪和无形的道德规范。检察监督的依据只能是法律，不包括党规党纪，更不包括道德规范。第四，监察权行使的目的相对狭窄，即反腐;而检察权的目的则较为宽泛，其核心为维护公共利益。

2.2监察部门与检察机关应协作配合，相互制约监督

时任中共中政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山在国家监察体系改革试点地区调研时曾经指出:“监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。”[7]一方面，针对监察部门移送审查起诉的职务犯罪案件，检察机关必须适用《刑事诉讼法》进行事实、证据、犯罪情节及罪名的严格审查。如果检察机关认为现有证据无法证明被调查对象涉嫌犯罪的，有权撤销案件，或不批准逮捕，将案件退回监察委员会，要求监察委员会补充调查；决定是否提起公诉；并对监察机关的职权实施必要的诉讼监督，通过在刑事诉讼中的不同分工来实现检察机关对监察部门的权力制衡。另一方面，检察人员在行使国家公权力时，必须接受监察部门的监督。“监察委员会有权对检察人员履行职责过程中可能存在的职务违法行为和职务犯罪行为直接进行调查和处置”。[8]

3．检察机关法律定位之探讨

国家监察体制改革除了造成检察机关人员编制削减、丧失职务犯罪自侦权，更深层次的是，再次引发了对检察机关法律定位的探讨，即检察机关是否还是我国法律监督机关。

国内关于检察权之属性历来争议不断。其中有代表性的观点有“行政权说”“司法权说”“双重属性说”“法律监督权说”等。有学者认为，自侦权类似于公安机关侦查权，属于“行政权”的范畴；有学者主张将检察机关重新定位为公诉机关与诉讼监督机关；也有观点认为“检察机关从诞生之日起便是一种新型的代表国家追诉犯罪的专门机关，设立检察机关的目的就是行使公诉权，检察机关是应公诉的需求而产生发展起来的”[9]；有的学者则认为由于检察机关的几乎所有权力皆与公共利益相关，因此应将检察机关重新定位为公共利益的守护者；甚至有观点认为，监察体制改革后，检察机关法律监督机关的地位就已经被取代，而监察委员会将成为中国真正意义上的“法律监督机关”；当然，也有人认为国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性。习近平总书记则深刻指出，中国检察机关是国家的法律监督机关，承担着惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责。

笔者认为，检察权的外延远远广于法律监督权，检察权除了包含法律监督权之外，还包含公诉权等权力。检察机关作为法律监督机关的缘由不仅仅是因为其拥有职务犯罪侦查权，更因为检察机关拥有对公安机关侦查行为的监督权、对法院行使诉讼职权的监督权，乃至在公益诉讼中对其他行政机关的监督之中。这种监督相较于监察部门侧重于对行使国家公权力的自然人进行的监督的模式，检察机关则更多体现了对司法机关和行政机关职权行为合法性的全面监督。往往，检察院在行使职权时不会直接要求被监督对象如何行为，而是以独立的身份审视被监督者行为的合法性，这恰恰是监督权的本质特征，这也并未因检察机关的职能整合而受到任何影响。“从检察机关的法律监督权内涵和外延上来看，国家监察权改革并没有从形式上削弱检察机关的法律监督权，而仅仅从手段上对检察机关法律监督权的一个方面，即关涉国家机关工作人员职务犯罪的发现机制上形成了一种隐性冲击”。[10]因此，笔者认为监察委员会的设置不会改变检察机关的法律监督权属性。且2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》（修正案）并没有改变检察机关属于国家法律监督机关的宪法地位。总体来说，检察权的定位应当理解成基于公共利益为基础的公诉权和诉讼监督权相结合的复合性权利。

4．监察体制改革背景下检察机关的新出路

一直以来，检察权集侦查、批捕、公诉、监督权于一身，机构改革后，检察机关的行政属性淡化，司法属性和监督属性更加凸显，有利于检察机关更专注地行使公诉权和法律监督权，这既有力回应了各界对检察机关在职务犯罪案件中自行侦查、自行提起公诉这一诟病，又更加有利于体现检察权监督制约其他公权力的应然性宪法价值。结合最高人民检察院提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求，检察机关不妨参照“职务犯罪检察做硬、刑事检察做新、民事检察做强、行政检察做优、控告申诉检察做活、刑事执行检察做实”的思路，构建“六位一体”监督新格局。[11]

4.1回归刑事检察本位，强化捕诉职能

刑事检察权是检察机关最根本、最核心的职权，也是当前我国检察改革所应当着力关注之处。刑事检察，主要包括批捕和公诉两个部分。批捕，体现出检察权对侦查权的必要限制，以此实现依法约束人身自由和确保侦查效能的统一。所谓公诉，其实就是基于公共利益之需要而由国家公权力机关所提起之诉讼。2018年7月25日,最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班上明确:“要以案件类别划分、实行捕诉合一”。批捕与公诉的割裂可能造成侦查机关在逮捕后不重视证据的收集、运用,对检察机关的补侦要求敷衍了事，导致检察机关本应在审查逮捕阶段就可发挥的源头把控、向后制约的作用发挥不够充分；并且由于并未亲历整个办案过程,并不掌握侦查取证的实际情况,检察官难以对案件事实、证据材料形成完整而准确的心证。“以审判为中心”的诉讼制度改革要求司法机关按照“证据裁判”原则，遵循亲历性审查的要求，充分发挥检察权对侦查权的监督制约作用。此外，对于繁简分流、认罪认罚从宽等制度的探索，都直接反应了检察机关对于自身在缓解社会矛盾对抗、修复良性社会关系和节约诉讼成本方面的新思路。

4.2公益诉讼应聚焦民生保障、环保整改、综合治理

十八大以来的司法改革赋予了检察机关公益诉讼职能。当前，公益诉讼逐渐成为检察机关的核心职权之一。“可以说公益诉讼完善了检察机关公诉制度的内容，弥补了以往检察机关对相关领域的监督空白点，也发展了检察机关内部的民事诉讼职能和行政诉讼职能，有利于检察机关以公诉为中心的检察职能体系的重构。”[12]检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，有权通过发出检察建议的方式督促其纠正。行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院才可以提起行政公益诉讼。由此可以看出，提起诉讼并不是制度设计的最终目的，公益诉讼制度是旨在通过督促行政机关依法履职，从而达到保护国家利益和社会公共利益的目的。这样既体现了检察机关尊重行政自制的谦抑性，又体现了在促进社会治理方面的有效性。公益诉讼的实质性目的在于通过诉前程序作用，来激活行政机关自我纠错的积极性和民事公益诉讼适格主体依法维权的主动性。

除行政公益诉讼、环境公益诉讼外，检察机关还应给予民生领域更多关注。如更加关注对弱势群体的司法保护，强化民事公益诉讼在食品药品安全等领域的保障作用，体现“人民检察为人民”的情怀；积极探索开展刑事附带民事或行政公益诉讼，“抓好国有资产保护、国有土地使用权出让等领域的公益诉讼工作，不断提升检察机关维护国家利益和社会公共利益的参与度和贡献度。”

参考文献

[1]参见中共中央《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》.

[2]［英］阿克顿:《阿克顿勋爵论说文集》，商务印书馆2001年版，第342页.

[3]夏金莱：《论监察体制改革背景下的监察权与检察权》，《政治与法律》2017年第8期.

[4]秦前红:《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察———我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》2017年第1期.

[5]李桂茂等:《我国法律监督制度的改革与完善——论“监督法律关系”》，《中国社会科学》1997年第2期.

[6]韩大元、刘松山:《论我国检察机关的宪法地位》，《中国人民大学学报》2002年第5期.

[7]《王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督》，《中国纪检监察》2016年第12期.

[8]唐亮：《监察体制改革与检察机关之归位》，《河北法学》2018年1月第36卷第1期.

[9]陈卫东:《我国检察权的反思与重构———以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期.

[10]王治国:《讲政治顾大局谋发展重自强努力答好新时代检察工作人民满意答卷》，《检察日报》2018年3月28日，第1版.

[11]刘思涵：《国家监察体制改革下检察机关的发展方向》，《法制与社会》2018年8月.

[12]杨克勤.论国家监察体制改革背景下的检察工作发展新路径[J].当代法学.2018(6).

[13]李声高.国家监察权运行机制研究—兼论检察机关改革的方向[J].时代法学.2017(12).

作者简介：余紫薇（1995.06-），女，青海西宁人，成都市双流区四川大学刑法学专业，硕士研究生（非全日制）。