从理论的视角探索公共危机管理的演进历程

从理论的视角探索公共危机管理的演进历程

张凤文

（锦州市委党校，辽宁锦州121001）

摘要：中国社会转型已经进入高风险时期，管理重大社会风险与公共危机开始变得与保持经济稳定增长同等重要。本文认为社会风险和公共危机具有理论上的逻辑联系和实践中的因果关系，管理公共危机必须从管理社会风险开始，管理社会风险也必须以管理公共危机为结束，社会风险研究与公共危机研究实际是同一个研究问题。因此，只有遵循新的研究路径，才能对公共危机管理进行系统、完整、有效地研究。

关键词：公共危机；管理；路径

“风险社会”、“社会控制”、“社会预警”、“社会冲突”、“社会失范”、“社会转型”等均是社会学的重要概念；“危机”、“公共危机”、“突发事件”、“应急管理”、“意外事故”等均可纳入公共管理学的学科范畴；“灾难”则经常出现于自然科学的研究之中。那么，按照我国国务院学位办制订的现行学科分类目录，社会风险与公共危机管理研究主要集中在社会学和公共管理学的学科领域内。它们分别从不同的视角出发，对社会风险和公共危机进行了大量的探讨，其中影响比较大的理论成果包括：社会风险研究、风险社会理论、社会失范理论、社会转型研究、社会控制理论，这些都从社会学的视角出发，着重于描述和解释；应急管理研究、危机管理研究和治理理论，这些基本上都是从公共管理学的视角出发，着重于对策和应用。其中，社会风险研究和社会控制理论，本身就具有学科交叉的特点，研究的过程也从前端的社会风险关注到后端的公共危机，可视作二者兼而有之，其论域部分可归于公共管理学，部分可归于社会学。不管是从国内公共危机研究的现状来看，还是从国际学界的发展趋势来看，公共危机研究目前还尚未形成自己的理论，因此公共危机研究的理论创新，还必须对从理论的综合和借鉴中寻求突破。

一、社会风险研究

社会风险研究总体上有两种倾向，一种是现实主义倾向，其基本预设为风险是客观的，可以计算的；另一种是建构主义取向，认为风险是社会的建构。以文化人类学的方法研究了风险的社会建构过程，他们认为：“风险尽管在实质上有着客观依据，但必然是通过社会形成的。”“任何事情本身都不是风险，世界上也本无风险，但是另一方面，任何事情都能成为风险，这有赖于人们如何分析危险，感知风险的研究起源于上世纪80年代，在美国形成了以克拉克大学为中心的社会风险研究团体，其关注的重点为风险是如何被社会感知的，试图回答这样一个问题，即为什么威胁更大的风险被人们视而不见，而有些细微的风险却那么令人敏感？从而探讨社会群体或机构成员在扮演他们的角色时，是否不只遵守个人价值来进行解释，也根据所在组织或群体的文化偏见和规则来感知风险和构造风险问题。

二、风险社会理论

1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克第一次提出了风险社会理论。几乎与此同时，前苏联切尔诺·贝利核电站发生泄漏，引发世界性危机，为贝克的风险社会理论提供了佐证。10年后，英国疯牛病的爆发与全球性蔓延，使风险社会理论成为西方学界研究的焦点。从本质上讲，风险社会理论更多的是一种现代性批判的话语体系。其代表人物为贝克、吉登斯和拉什，他们之中既有制度主义者，也有现实主义者。贝克从生态和科技的角度对社会风险进行了研究，他说：“在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度。”吉登斯从制度的角度进行了分析，在《现代性的后果》中，他指出了现代性的四个制度支柱都可能带来严重的风险，如世界民族国家体系带来的极权主义、世界资本主义经济可能的经济崩溃、国际劳动分工体系带来的生态恶化和军事极权主义可能带来的核战争等。拉什则认为，我们不能仅仅从自然风险来判断我们所面临的风险是否有所增加，而主要应该看到社会结构所面临的风险。从个人主义消长的意义来看，从国家所面临的威胁的意义上来看，我们所面临的风险都大大增加了。

三、社会转型研究

李培林于1996年提出了“社会转型”的概念，并随后与郑杭生、陆学艺共同发展与完善了社会转型理论，从此，社会转型就成为分析中国现代化进程中社会风险的有力工具和主导范式。进入新世纪后，可持续发展理念开始在实质上影响中国，片面强调GDP的增长模式遭到了否定，经济学家遭到了普遍的质疑，而社会学家、政治学家的批判范式开始进入了主流话语，社会转型的分析框架更是在社会风险的研究中得以大量运用。比较典型的研究有郑杭生、陆学艺、李强的社会分层研究，李强的“贫富差距”研究和孙立平的“断裂”研究等。

四、社会控制理论

美国社会学家爱德华·罗斯早在1866年就提出了社会控制理论，他认为越轨的发生是越轨冲动与社会控制之间不平衡的结果。上世纪60年代以前，社会控制理论在美国十分盛行。随后，社会控制理论吸收了系统论与控制论的研究成果，呈现出定量化和模式化的趋势，至80年代末期，我国已有学者开始运用社会控制理论研究改革过程中的风险。然而时至今日，个人的主体地位一再彰显，“社会控制”这一概念就显得十分不合时宜，社会控制理论也就失去了现实土壤。

五、公共危机管理研究

现有的公共危机管理通常分为两条路线，一是学术路线，主要研究公共危机的属性、分类、生命周期与危机决策，二是实用路线，主要研究政府应该如何管理公共危机。正是由于这两条路线的关注点不同，以至于连公共危机的界定都无法达成共识。实用路线的研究毫无疑问是现实主义的，学术路线的研究大多也采取这种取向，但也有研究者注意到了建构主义的重要性，伯恩指出了“管理性”视角和“政治—符号”视角的不同，他认为后者是如此重要，因为它可以解释为什么人们将某些事件看成危机，而同时却能与另外一些似乎更具威胁的事件相安无事。伯恩同时提出了“急性”危机与“慢性”危机的概念，其他的代表性研究还有伊万·米托罗夫提出的危机管理的“钻石”模型、亚历山大·柯兹敏提出的“政策创新者”、“守门员”、“保护人”和“顾问”四种危机政策的类型；罗伯特·希斯提出的危机管理的“4R”模式；欧文·贾尼斯提出的危机决策流程的约束模型等。

六、应急管理研究

应急管理大多是就政府而言，如美国公共危机管理的主要机构“联邦危机管理署”、英国伦敦公共危机管理的主要机构“伦敦应急服务联合会”。世界各国对公共危机的应急管理都有专门的立法和机构来负责，如俄罗斯政府于2001年就制定了《联邦紧急状态法》，对应急管理的相关制度做出了规定，英国政府也于2004年7月1日通过了《国内紧急状态法案》，对“紧急状态”进行了规定，美国在“9.11”之后成立国土安全部，统筹应急管理事务，日本、加拿大、澳大利亚和德国等国家也均建立较为发达的应急管理体系和运作机制。但总体而言，应急管理由于涉及到对政府的评价、敏感数据的获得等等，其研究一般难以在学术的层面开展。国内的应急管理研究自2003年“SARS”后开始升温，在政府的大力推动下进行，取得了不小的进展。其中最大的官方研究项目为中国行政管理学会受国务院委托，于2004年推动了“中央和大城市应急机制研究”，邀请了北京大学、清华大学、人民大学、社科院、发改委、及公安部等单位的研究人员共同参与。此外，国家行政学院、中国政法大学研究机构也从各自的角度开展了独立的研究。这些研究有利于廓清我国应急管理体制的一些基本问题，2005年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》就是上述研究成果的一个集中体现。