深圳市宝安区打击无证行医工作存在的问题及对策

深圳市宝安区打击无证行医工作存在的问题及对策

黄志坚

黄志坚

（深圳市宝安区卫生监督所广东深圳518101）

【中图分类号】R19【文献标识码】A【文章编号】2095-1752（2014）06-0075-02

近年来，深圳市宝安区在打击无证行医方面做了大量的工作，取得了一定的成效。但由于宝安区人口流动大、外来劳务工多、医疗服务需求大等诸多因素，客观上为无证行医提供了生存空间，导致无证行医点数量多、地域遍布广，并且无证行医存在高度隐蔽、取证困难、处理难、回潮严重，无证行医行为屡禁不止。无证行医所引起的医患纠纷甚至导致患者死亡的案件时有发生。无证行医行为严重扰乱了正常的就医秩序，给人民群众健康和生命安全带来了隐患，甚至会影响社会和谐及稳定。笔者总结了该地区打击无证行医工作存在的问题及原因分析，提出了建立联合执法机制等对策。

1.打击无证行医工作存在的困难

1.1发现难

无证医疗机构多隐藏于居民楼或偏僻的小店面，经营场所大多是出租屋，多数没有任何招牌，经常是靠老乡关系互相介绍，若无群众参与举报、投诉或有关部门的通报配合，难以在日常监督中发现。

1.2查处难

首先是对无证行医的罚款等处罚决定执行难。根据《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等法律法规，对于无证行医，除了没收药品及医疗器械外，可对无证经营机构处以1万元以下的罚款，对无证行医者处以10万元以下的罚款，但绝大多数无证行医者不用真实姓名租用场地，在执法人员查处时采取一走了之，逃避罚款的做法，使处罚决定难以执行到位。其次是部分无证行医者暴力抗法，给执法人员的生命安全构成威胁，影响了执法工作的推进。再次是现场罚没的大型医疗器械的搬运处置存在一定的难度，特别是搬运牙床、牙椅等器械，需要多人配合才能完成。

1.3杜绝难

由于有市场需求，受利益驱动，且违法成本低，目前无证行医现象难以杜绝。特别是部分出租屋业主不仅为无证行医者提供行医场所,还帮助其藏匿药品,甚至还为其通风报信或阻碍执法人员执行公务，而卫生监督部门根据现行的法律法规无法对房东采取任何处罚措施。

2.无证行医打而不灭、屡禁不止原因分析

2.1法律法规滞后，非法行医成本较低

现行法律法规对规范医疗服务市场起到了积极作用，但处罚力度偏轻，已滞后于目前医疗服务市场复杂的状况。《医疗机构管理条例》对未取得“医疗机构执业许可证”擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。但在监督执法中发现，无证诊所往往无病历、无处方、无发票收据，对非法所得难以查实，甚至一些无证行医者为对付执法检查，在诊所内只放空药盒，将药品藏于他处，即使处以罚款或没收诊所内药品、器械也达不到应有的惩戒作用。一些无证行医者被查处后随即逃跑，即使当场实行行政处罚，对个人也只能处以50元以下的罚款，处罚力度偏轻，且难以执行到位，起不到惩戒作用。另外，被追究刑事责任的也不多，非法行医给人民群众造成一定危害，我国《刑法》第336条规定未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，要追究相应的刑事责任，但在具体执法过程中，情节严重较难界定；《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干规定》中“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“情节严重”进行刑事立案”。由于无证行医调查取证难和难以执行到位，很难作出两次行政处罚，故而，非法行医者被追究刑事责任的还不多。

2.2打击无证行医缺乏有力手段

打击无证行医行为的法律依据不明晰，目前我国对无证行医的处罚主要依据《中华人民共和国执业医师法》和《医疗机构管理条例》两部法律法规，可对无证行医给予取缔、没收非法财物和罚款。但是，自从《中华人民共和国行政强制法》的出台，“取缔”到底属于何种性质的行政行为?法律并未明确，它既不属于《中华人民共和国行政处罚法》所规定的行政处罚种类也不属于《中华人民共和国行政强制法》所规定的行政强制种类，“取缔”到底为何物?对此学术界一直争论不休，未有权威定论，导致执法实践的盲目和缺乏自信。所以对无证行医的“取缔”在执法实践中操作性不强;同样，对于无证行医实施的没收非法财物和罚款的行政处罚，往往逃逸执法、拒绝配合执法，导致繁杂的行政处罚程序难以实现。总而言之，打击无证行医缺乏强有力、可操作的行政及刑事处罚措施，不足以震慑无证行医。

2.3存在市场需求，使无证行医苟且生存

无证诊所使用不具资质的医护人员，不按规范设置和操作，用低价药品、逃避税收、不收挂号费、输液留观等办法，使诊疗费用下降，从而使一些低收入者，尤其是部分外来务工人员选择到非法诊所就诊。另外，一些乡村游医也随之进城，为进城务工者诊治疾病，赚取非法收入。从行政处罚分布情况看，无证行医大量存在于城乡结合部，尽管其潜在危害极大，但仍有一定的市场需求和生存空间。

2.4自我保护不强

就诊人员择医随意大多数在非法行医点就诊的人员只贪图方便和便宜，自觉抵制违法行为和自我保护意识不强，一些人直到身体受到伤害或美容变成毁容时方才醒悟，投诉至卫生监督部门要求查处。

2.5监督执法力量不足

经统计，目前宝安区从事医疗服务监督的执法人员有32名左右，同时肩负对610家医疗机构的监管和打击无证行医工作，人员编制严重不足，面对如此之大的监督市场，执法人员力不从心，不可能完全监管到位。在对地下黑诊所和无证游医的查处过程中，由于执法力量相对薄弱，执法行为容易受到阻碍，现场不能得到有效控制。当现场被执法部门查获后，长期的地下违法执业经验让非法行医者深知卫生行政执法人员无权限制他们的人身自由，他们常常选择走为上策，这就使得法律文书无人签字，给行政执法的取证、取缔工作带来极大的难度。

2.6部门联系不够，综合整治合力不强

非法行医尤其是无证“黑”诊所之所以存在，还与各部门监管不力有关。药监部门没有加强药品、器械的管理，使之流入非法行医者手中，公安部门、房屋租赁部门没有加强流动人口和房屋出租管理，使非法行医者有开诊的地方。给非法行医敞开了大门。

3.打击无证行医的对策

3.1建议建立查处“两非”及无证行医联合执法机制不久前，宝安区人口和计划生育领导小组办公室发文成立了宝安区查处“两非”联合执法大队，在各个街道成立了查处“两非”联合执法中队，多部门联合行动，共同整治，有证医疗机构从事“两非”的违法行为得到初步有效遏制。目前恰逢各地计生、卫生部门合并和职能整合。建议以此为契机，整合打击“两非”和非法行医工作，即将打击非法行医工作纳入到原来“区查处两非联合执法大队”的工作内容，在区的层面成立由卫生计生、药监、公安、出租屋综管办等部门参加的“区查处两非和打击非法行医联合执法大队”，各街道成立相应的中队，由街道办牵头开展此项工作，增强对“两非”和非法行医行为的震慑力，确保打击效果和此项工作的可持续开展。

3.2将整治无证行医的责任落实到各级地方政府，加强对外来暂住人员的社区管理，尤其加强出租房的管理，禁止将房屋出租给无证行医者使用，将打击无证行医工作纳入社区干部的绩效考核项目。

3.3建立了卫生、公安联合打击无证行医工作协调衔接机制。做好案件移送等信息交换工作，对暴力抗法、拒绝和阻碍卫生行政部门执行公务以及符合刑事案件移交条件的情况下争取公安部门的支持和配合，确保了打击无证行医的查处、取缔工作的顺利实施。

3.4建立卫生药品监督管理部门联合打击药品零售企业非法行医工作措施，加强了与药品监督管理部门的沟通协调力度，一旦发现药店非法行医，药品监督管理部门迅速启动吊证程序。

3.5与各街道房屋租赁部门建立了工作协调衔接机制，加强了部门间的信息交流，拓宽无证行医线索收集渠道，更迅速、更准确地发现和定位非法行医点，提高了执法效率。

3.6设立无证行医举报热线，建立无证行医举报有奖制度，对查证属实的举报予以每宗1000元的奖励，倡导广大群众积极举报无证行医行为。

3.7完善法律法规，提高打击无证行医的执法效率，提高无证行医行为的违法成本。无证行医行为对人的生命权和健康权构成极大的危害，属于危害公共安全的范畴，立法层面对该行为应当从严规范和打击，一旦发现无证行医行为当场采取应急措施，故应当将“取缔”界定为《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款所规定的为应付“即将发生社会安全事件”而采取的“应急措施”，对无证行医场所给予当场查封，该“取缔”行为属于“应急措施”，既不属于行政强制措施也不属于行政处罚，不受行政强制和行政处罚繁杂程序的约束，提高打击无证行医的执法效率和可操作性。

针对目前《中华人民共和国执业医师法》和《医疗机构管理条例》对无证行医行为的行政处罚只设置了罚款和没收，尚未设置“警告”处罚，建议立法应当追加“警告”处罚，因为“警告”可以通过简易程序对违法人当场作出，避免一般行政处罚程序的繁杂，该“警告”处罚的成立为以后为追究其非法行医罪的成立做好铺垫，以加大对无证行医行为的打击力度。

修改《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干规定》中“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“情节严重”进行刑事立案”的规定，应改为“非法行医被卫生行政部门行政处罚一次以后，再次非法行医的应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的“情节严重”进行刑事立案，”从而增加无证行医的违法成本。政府应该依据实际情况，制定和完善有针对性的法律、法规，加大对无证行医刑事责任追究力度，使相关法律能真正起到威慑和警戒作用，使无证行医者不敢也不愿去从事无证行医活动。