金寨县PPP项目运作方式探究代遵勇

金寨县PPP项目运作方式探究代遵勇

代遵勇

金寨县重点工程建设管理局安徽金寨237300

摘要：政府与社会资本合作（ppp）模式对解决政府公共事业发展资金不足的问题有着重要作用。本文基于当前地方政府融资环境，明确了PPP模式的概念、融资特点，重点结合金寨县PPP项目运作方式、金寨县PPP模式应用过程中存在的问题，为金寨县PPP模式的应用给出了发展的建议，为金寨县现行的公共建设事业融资提供参考方案。

关键词：PPP；运作方式；资金不足；建议

1.当前地方政府融资环境和融资方式

目前，我国地方政府作为单独一级利益主体承担的责任和义务比过去大大增加了，不少过去由中央政府管辖的区域经济社会发展事务逐渐划归为地方政府承担，地方政府的经济利益逐渐独立显现出来，成为区域内重要的经济发展主体和调控主体。但与地方政府日益增加的事权形成鲜明对比的情况则是地方政府的财权仍在原地踏步。地方政府的事权过重，但合规的财权过小，事权与财权严重不对称，致使地方财政收支缺口呈扩张趋势，资金自给能力严重不足。从我国地方经济建设来看，由于直接融资渠道不畅，地方政府融资多依赖于间接融资，融资结构失衡，由此形成地方融资难的困境。为了解决当前困境，很多地方政府引入PPP模式。

地方政府传统融资方式是通过平台公司进行融资。在旧《预算法》下，平台公司是一类非常特殊的国有企业，是通过整合国有资产，对接银行及资本市场，获取城市发展资金，进而将资金投向城市基础设施建设领域，满足地方政府建设资金需求，实际上是地方政府债券的一种不规范的替代通道。

2.PPP模式概念及融资特点

PPP模式概念

PPP是指公共部门与社会资本之间，为合作提供某种公共物品或服务，形成一种伙伴式的合作关系；并通过签署合同，明确双方的权利和义务，使合作各方达到比单独行动更为有利。［1］

PPP模式融资特点［2］

1、提高了社会资本投资的积极性。目前国家鼓励推广的PPP项目，分为经营性PPP项目（第三者付费）、准经营性PPP项目（政府补贴）和非经营性PPP项目（政府付费），社会资本独资或政府与社会资本按照一定比例入股成立项目公司（SPV），以项目公司负责城市基础设施融资、建设和运营，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。与传统PPP项目有所不同，传统的PPP项目不管是BOT模式还是BOO模式，对企业的收益没有特别约定，造成社会成本投资者要么暴利，要么亏损。暴利会引起社会群众不满，认为公共利益受到损失，亏损会造成投资者降低服务质量或者提前退出，最后还是由政府回购兜底。在吸取传统PPP项目经验的基础上，国家出台了43号文件等相关政策文件，以规范PPP项目的实施，通过事先公开收益约定方式防止投资者暴利与亏损，为PPP项目的稳步推进提供了政治保障，提高了投资者的积极性。

2、有效降低了地方政府债务风险。PPP项目投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司（项目公司SPV）建设和运营合作项目。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的融资和偿债责任，有效降低了地方政府债务风险。

3、缓解了地方政府融资压力。对于财政收入比较薄弱的地方政府，在新《预算法》及43号文件规定下，很难短时间内一次性投入大量资金以满足城市基础设施建设需求。但城市基础设施建设是促进城镇化建设、提高城市形象、增强公共服务的重要内容，在地方政府合规财权过小、事权过重的形势下，PPP融资方式能有效缓解地方政府融资压力。

3.金寨县PPP项目运作方式

3.1项目概况

（1）项目名称：金寨县江环北路等综合管廊及道排工程PPP项目

（2）项目总投资：约7亿

（3）合作期限：2（建设期）+10（运营期）年。分为建设期和运营期，其中建设期不超过2年（单条路不超过1年）。

（4）运作方式：BOT（建设-运营-移交）

（5）资本金：20%

（6）股权比例为政府占10%，社会资本占90%。

（7）收益分配：同股同权。

（8）回报机制：政府付费。

（9）付费形式：可用性服务费+绩效服务费。

（10）付费频次：可用性服务费：可用性服务费每半年支付一次（等额本息）；绩效服务费：每个运营年度末结合考核结果支付。

3.2金寨县PPP项目运作方式：如图1所示。

图1金寨县PPP模式运作方式

4.金寨县PPP项目存在的问题

在当前融资环境下，PPP项目融资将成为城市基础设施建设融资的主要渠道，但金寨县PPP项目实施力度不够，主要体现在以下及方面。

（1）PPP项目涉及领域单一且数量少。目前该县入库的2个PPP项目都是市政道路，没有涉及其他领域，其实PPP项目可以涉及能源、交通工程、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗工程、教育、科技、文化、养老、体育、旅游等广泛领域。

（2）监管机制不完善。虽然国家出台了PPP项目实施的相关政策文件，这些文件以指导性为主，但金寨县县没有制定符合我县实际的配套政策文件。

（3）价格调整机制不完善。该县在政府定价项目上不能根据社会经济发展情况及时进行调整，造成很多物价不符合经济社会发展，势必会影响经营性PPP项目的顺利实施。

退出机制不完善

目前PPP项目在我国大部分市县处于刚刚启动阶段，政府主要精力放在项目谋划上和社会资本引进上，忽略了退出机制建设的重要性，让社会资本投资者有进入容易退出难的担忧。

5.有关建议

（1）建议地方政府要在多领域探索PPP模式，争取更多项目进入PPP项目库，在加大城市基础设施和公共服务设施建设的同时，切实缓解财政融资压力。

（2）建议由财政部门会同其他部门尽快出台符合地方政府实际的PPP项目实施方案，在政策上给予保障。

（3）建议发改部门建立价格调整机制，根据经济社会发展及时调整价格，为经营性PPP项目的实施做好基础工作。

（4）建议在PPP项目实施过程中，特许经营协议要注重退出机制的约定，确保社会资本能进能出，同时维护投资者利益和社会公共利益。

参考文献：

［1］蔡明秀.合作的建构：当前我国政府与社会资本合作（PPP）的问题研究[D].南京大学，2016.

［2］谭丽艳.长沙县政府与社会资本合作模式研究[D].湖南师范大学，2015.