跨流域调水中的生态补偿问题和建议

跨流域调水中的生态补偿问题和建议

刘鑫

刘鑫

西安市引湑济黑调水工程管理中心陕西省西安市710000

摘要：我国国土面积广大，水资源分布不均。跨流域调水工程已经成为解决地区水资源分布不均问题的重要手段，然而，跨流域调水工程的兴建必然会给生态环境造成影响。为促进水资源的可持续利用和生态环境的协调可持续发展，研究跨流域调水工程中的生态补偿问题具有重要意义。本文对跨流域水中的生态补偿问题和建议进行了分析。

关键词：生态补偿;跨流域调水工程;生态环境问题

引言

跨流域调水是在两个或两个以上的流域系统间通过调剂水量余缺所进行的合理开发利用和配置水资源的方式。然而，若在调水工程的设计和运行管理阶段，我们未能对工程影响区域生态进行补偿，客观上就会造成人们对有限资源的过度或不当消费，并引发更大规模的生态破坏。目前，我国的跨流域调水生态补偿的研究还处于初步探索阶段。因此，本文旨在总结国外著名跨流域调水工程的运行管理经验及国内跨流域调水工程生态补偿的应用状况，探讨生态补偿在国内跨流域调水工程的必要性，并对进一步做好我国跨流域调水工程生态补偿工作提出建议，对促进水资源可持续利用具有重大的理论和现实意义。

1国外著名跨流域调水工程及存在问题

1.1水权制度问题

针对各国不同的国情和水资源利用情况，每个国家对国内的水权制度立法不同，例如美国的水权制度建立在私有制基础上，澳大利亚的州政府对河道内的水和所有地下水拥有使用和控制权，以色列的各类水源均属的国家财产等。其中，美国对水权制度有较完善的经验。“水银行”是美国首创的临时水权转让制度，通过一次性的现金支付在短期内削减农业用水以满足城市和工业用水，这种水权交易既提高了用水效率又消除了水权交易的负面影响。在我国，水权制度尚不完善，尤其是针对修建调水工程而引起的生态补偿制度仍处于初步探索阶段。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》明确了“水环境生态保护补偿机制”，为跨流域调水生态补偿提供了法律依据;2013年，我国《生态补偿条例》草稿形成。目前，中国的水权制度还有许多问题值得我们探索解决，需要借鉴国外较为成熟的经验，水权制度的建立任重而道远。

1.2调水都是从水资源空间配置角度出发，目的主要是缓解受水区水资源量不能满足用水需求的矛盾

虽然有的调水工程的供水目标包含了一部分生态与环境用水，但多数是出于兴建工程后造成生态环境负面影响的考虑，如受水地区耕地盐碱化，下游地区因来水减少而引起下游河水水质变差等问题。但是，除了由于水资源空间分配不均衡导致的区域性缺水外，在雨水丰沛的区域，特别是我国南方经济发达地区，由于水污染而出现的水质型缺水的问题尤为严重，而目前直接为解决水质型缺水而兴建的调水工程还比较少见。随着人口增多和社会经济发展，生活用水和生产用水的需求量也逐渐增多，由此引起的水质污染问题应该得到重视。

1.3调水工程在设计阶段没有考虑生态补偿问题。

当工程运行一段时期后，随着人口的增加、工农业的发展，雪山工程受水区需水量越来越大，而水源区和输水沿线的城市和农牧业所排放的各种污染物却随之增加，再加上气候原因导致的水源区径流量减少以及人为因素使得河流自然资源管理不当，雪河流域许多河流出现生态功能退化现象。在总结国外工程经验后，国内某些的跨流域调水工程在设计阶段中考虑了生态补偿问题，以湖北省鄂北水资源配置工程为例，工程占地面积约8700亩，是全国同类水利工程最少，其中隧洞，暗涵和倒虹吸等埋入地下的工程占总工程量的90%以上;对于无法埋入地下的明渠涵闸等，通过建立生态廊道，种植当地乔木，这为各种本土生物的迁徙和繁殖，提供了适宜的条件。

2对国内跨流域调水生态补偿的建议

2.1建立政府主导，市场为补充的生态补偿综合机制

目前跨流域调水工程生态补偿实施机制主要包括有政府主导的公共支付补偿机制、市场补偿机制、政府引导的市场补偿机制。美国等发达国家实行的是市场补偿机制，我国的水资源权属制度决定了我国在跨流域调水生态补偿中的主导地位，同时跨流域调水涉及面很广，利益复杂，调水区和受水区之间的利益很难协商平衡以及水生态利益具有公共性，这些也限制了我国在跨流域调水生态补偿中必须坚持政府的主导地位。但考虑到单靠国家和政府的力量是有限的，并且市场具有很强的灵活性，可对资源进行最优配置，因此为增加生态补偿机制的活力，市场需要被引入到政府主导的生态补偿机制中去。政府主导，市场为补充的生态补偿综合机制包括中央层面和地方层面两方面的运行机制。

2.2健全生态补偿的法律制度

国外具有跨流域调水立法中对生态补偿具有相应的实践，例如美国20世纪颁布了《科罗拉多河规则》，规定了加利福尼亚的水权限额，为美国加利福尼亚的水道工程生态补偿提供法律保障。针对我国生态补偿法律法规不系统、不健全、不完善，指导性政策文件较多，生态补偿立法缺位这一特点，中央政府在立法和地方政府在推动法律制定方面都要做出积极的努力。中央政府层面，要尽快推动跨流域调水及其影响相关问题的立法，并将生态补偿整合，将环境补偿和水权补偿进行统一执行。要尽快推进相应财税法律的完善和修订。地方政府层面要推动维护本地水资源权益的相关法律的制定，由被动补偿、非常态化补偿向主动补偿、常态化补偿转变。

2.3优先兴建解决水质型缺水问题的跨流域调水工程，建立生态监测评估系统

由于解决水质型缺水问题的跨流域调水工程的直接目的就是改善水质和水环境，所以该类工程对生态环境带来的负效应相对于针对水量问题进行的调水工程要小，使得生态补偿的成本减少。因此，我国应结合实际情况，在南方面临水质型缺水问题的丰水地区优先兴建解决水质型缺水问题的跨流域调水工程。跨流域调水工程，不论是针对水质型缺水还是水量型问题，都应当统筹考虑调出区和调入区的水资源承载能力，加强生态监测，对工程影响区域进行生态补偿，从而实现生态环境的可持续发展。

2.4在工程设计阶段考虑生态补偿

在跨流域调水工程中，我们需要提前考虑生态补偿的问题，将生态补偿问题纳入到工程设计范畴，实现对流域生态进行及时有效的补偿。具体地，在工程的设计阶段，我们需要将生态补偿成本纳入到工程成本中去，为后期生态补偿的及时有效实施提供资金保障;同时，在设计阶段明确补偿主体和受偿主体，以避免后期由于补偿主体和受偿主体不明确影响生态补偿的顺利进行;在设计阶段对补偿的标准做出合理的规定，根据实际情况调整相适应的生态补偿规则和补偿金额。

2.5增强全社会的节水环保意识

节水的有效实施，会减少调水工程的调水量，进而降低工程对生态环境的不良影响，可在一定程度上减少跨流域调水工程生态补偿的压力。因此，我们需要增强全社会的节水环保意识，减少水资源的浪费和污染，提高水资源和水环境的承载能力，在维护生态和环境最为基本的水资源需求的基础上，转变人们的水意识，调整生产力布局和产业结构，改变人们用水的思维方式和生活方式，建立节水防污型社会，提高水资源的利用效率和效益。

结语

综上所述，在生态补偿的实施工程中，我们既要借鉴国外的成功经验，也要结合本国实际，对生态补偿的实施方案进行不断调整。特别是在跨流域调水工程对生态环境的定量研究上，我们还需要进一步加强，国家也应该加大对这些研究项目的资金，以实现对工程影响区域生态的及时有效补偿，促进水资源的可持续利用和生态环境的和谐可持续发展。

参考文献

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