新时期国土空间规划存在的问题与对应措施王卓君

新时期国土空间规划存在的问题与对应措施王卓君

王卓君

浙江工业大学工程设计集团有限公司浙江杭州310014

摘要：我国国土规划种类繁多，现已通过正当途径获得的编制大约在90种左右，然而正由于这些复杂性的规划类型，我国国土规划职能混乱，许多内容极易出现冲突的情况，导致资源浪费的现象屡见不鲜。由此看来，为了应对现有的问题，我国政府应当尽心尽力，根据各种问题利用巧妙的解决办法来实现。

关键词：国土空间；规划；问题

1新时期国土规划的功能定位

1.1总体定位

国土空间的规划指的是针围绕我国土地资源开发、保护以及治理等活动展开的整体部署。促使规划与社会发展、环境保护等方面的步调一致。国土规划总体定位表现出战略性和基础性特点。其中涉及到对国土空间的开发利用、保护和治理等措施，对展开相关活动具有指导性作用的同时，还具有管控作用。例如：在当前已经获得批准的《国土空间规划纲要》中，主要强调了发展的总体战略、主要功能区发展战略以及三大战略。将国土资源实际环境的承受能力作为基础，促进国土定位规划具备开发、保护与治理等内容。所以，新时期我国土地总体规划和其他国家存在相似之处，能促进国土开发、优化及保护等策略实施，进而展开综合治理的总体规划。

1.2主要功能

新时期，我国国土规划的主要功能是促进功能区域制度建立，保障开发过程具备战略性，同时兼具约束性。主要是科学统筹人口分布、土地使用、城市化布局、经济区的设置等，将不同空间的主要功能加以确定，并将此作为主要开发方向，合理控制国土开发强度，不断规范开发流程。因此，国土规划的主要功能属于优化国土开发格局的基础部署，具有协调区域功能的作用。

1.3利用规划

新时期，我国国土规划和以往制定的土地使用管控制度具有紧密联系。规划属于土地管控刚性文件，同时也是落实对特殊土地保护有效政策工具，为我国开展土地用途方面的管理提供有效依据，逐渐形成了从国家层面到乡镇共五个等级的规划体系。我国土地空间总体的利用规划是做好重要资源的使用和保护，同时也能较好体现出我国当前对土地空间的规划效果。

1.4治理规划

我国国土治理规划是基于非农建设耕地使用补偿制实际需要。当前提出的土地治理规划是所有治理活动开展的指导，将土地使用作为整体规划的基础部分，提出土地综合治理的战略部署，对各项整治活动以及建设任务展开统筹安排，划分中重点区域以及重大工程，进而建立国家、省级、市级、县级、乡级五级规划体系。随着节约用地以及生态文明等建设思想提出之后，土地的治理规划更加强调土地数量、土地质量以及生态环境等综合质量的重要性，重视高标农田、城建建设、重点开发低效率土地资源等，实现以上方面逐渐朝生态治理方向前进。

2新时期国土空间规划存在的主要问题

2.1多数规划职能分工不明晰

根据我国现有的土地空间发展历程来看，一些部门在土地规划设计上存在差异性。其一，由于国土空间规划长时间得不到正确的指导，各种规划职能混乱不堪，所以，在国家和省级层面，逐渐形成了三大局面，分别为：城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。其二，我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理，各级之间合作不良。国土空间规划急需专业性的编制管理，但到目前为止，政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展，对空间发展的概念较少，这不仅使土地空间规划职能不清晰，也会影响各层之间的协调性。

2.2土地空间规划的上下级存在重复

伴随着土地空间规划的层级逐年递增，难免会出现层级重复等现象，这可能会影响土地空间规划的整体进度。另外，上级规划对下级规划的制约性较弱，进而使得指导这个职能难以发挥其价值。从国民经济发展的角度来看，社会发展规划、土地空间规划在上下级之间的管理上各有千秋，约束力不足，无法保证土地规划管理的有效施行；同时，城乡规划改革中所涉及到的城、镇、乡的规划在管理强度上还不够到位，难以让大众信服。

3新时期国土空间规划的对应措施

3.1引导形成以存量发展为主的土地利用模式

近年来，全国新增建设用地计划执行量呈逐年下降趋势，每年新增指标均有结余。截至2016年年底，全国批而未供、供而未用的土地已相当于全国两年新增用地供给的规模。上海市政府2016年开展的产业用地调查显示，全市40%的现状工业用地贡献了95%的工业产值，而60%的工业用地，仅贡献了5%的工业产值，有近150平方千米的园区低效用地尚未被充分开发。近年来，北京、上海等地新一轮城市总体规划已陆续提出“总量锁定、减量发展、存量优化”等理念，广州、深圳、天津、厦门等市也都在积极探索资源紧约束条件下的存量发展路径。2018年，国务院政府工作报告首次提出“高质量发展”的要求。通过大力实施“控增逼存”的国土空间治理模式，倒逼区域发展从要素驱动、规模驱动向创新驱动、质量驱动的新型发展模式转变，这符合土地供给侧改革的战略方向，也是国土空间规划和治理的新价值所在。

3.2引导形成多中心、组团式、网络化的城乡空间格局

从城市发展理论的演进来看，无论是韦伯的工业区位论还是克里斯塔勒的中心地原则，无论是波特的竞争力钻石模型还是萨森的全球城市理论，所反映的都是城市在相对自由的市场竞争环境下，依托绝对或相对的比较优势，转化、输出本地资源并获取流动资源，从而获得发展动力与活力。在新型全球化的视角下，因交通通达性、信息便捷性和资本集聚性共同作用而呈现出的多中心、组团式、网络化的城市空间演化已成为全球趋势，它将促成国家城镇体系和更广域的尺度、更开放的空间格局的形成。最新批复的雄安新区总体规划以及正在酝酿中的长三角区域一体化国家战略，都提出了突破行政区划的区域空间协作要求。新时代的国土空间规划和治理，应积极顺应这一趋势，在建立新的区域规则、府际关系和区域机构的基础上，通过对劳动力、土地、资本、创新及制度等生产要素的结构性调整，实现最优配置，将“一群群城市”培育成“多中心、组团式、网络化”的“一组组城市群”。

3.3引导形成具有人文品质的社区生活环境

改善国土空间结构、提升空间品质和功能是国土空间治理的重要内容。社区是国土空间规划和治理最基本的空间单元，也是以人为核心的基本生存单元。因此，未来社区空间治理应坚持以人为中心，以人性化的尺度优化城市空间结构、布局和功能。近年来，上海、北京等城市均提出打造“宜居、宜业、宜学、宜养、宜游”的15分钟生活圈，通过城市有机更新措施，为社区提供完善的养老、医疗、教育、文体、商业、交通等基本公共服务设施和就业机会。通过社区细胞治理，化解“城市病”，引导形成具有人文品质的社区人居环境，最终实现“建筑是可以阅读的，街区是适合漫步的，城市始终是有温度的”治理目标。

4结语

新时期国土空间规划的改革，是确保社会经济可持续发展以及生态环境科学发展的重大举措。因此，政府只有真确地认识到大方针的方向，方能实现国土空间规划的实际价值性与科学性，才能适应新时代下的发展特征，进而推动整个国家有条不紊的发展下去。

参考文献

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[2]关鹏，石水莲，王思琢，崔伟.浅析我国国土空间规划问题[J].国土资源，2016（04）：44-45.

[3]张衍毓，陈美景.国土空间系统认知与规划改革构想[J].中国土地科学，2016，30（02）：11-21.