城区用地潜力挖掘的思路探讨

城区用地潜力挖掘的思路探讨

侯继华邹勇

莱芜市国土资源局271100

在土地资源十分宝贵和供地形势十分紧张的情况下，坚持集约高效利用土地、科学合理利用好每一寸土地，是保障发展用地的根本途径，也是经济可持续发展的必然要求。市区土地因遗留问题，存在巨大的利用潜力。因此，必须转变发展方式，调整用地思路，眼睛向内，集约挖潜，加强土地合理开发利用，努力提高土地利用集约化水平。

加强规划的引导和控制

一是合理调整用地结构，紧凑布局。用地布局紧凑与否，是城市土地利用是否节约集约化的直接体现。在进行城市用地布局规划时，可设计为多中心综合分区格局，提高集聚规模效益。布局紧凑首先要实现功能的集中，同时不能过分强调功能综合分区而忽视了各类功能间的联系，降低城市的综合功能和活力。应该在局部地段城市用地实行功能组合，把各种城市经济活动有机地联系在一起，实现设施共享，在合理的空间范围内相互支撑，从而提高城市综合运行效率。

二是遵循土地经济规律，合理安排用地功能。城市土地利用规划中，应十分重视根据级差地租的一般规律和不同用地功能的产出效益，合理安排不同圈层的城市土地利用性质。违背经济规律的土地利用规划在市场经济条件下只能造成建设的无序和规划控制的苍白无力。这就需要切实加强根据土地经济规律对城市土地使用性质进行调整，盘活闲置或效益不高的以划拨方式取得的土地，同时通过土地使用制度改革来促进经济结构的调整，大力实行招拍挂等市场化的运作方式，提高城市土地使用的经济效益。

三是重视旧城改造，加强内涵挖潜。在严格控制市区占用郊区土地外延性扩张方式的同时，将城市经济的发展重点转移到提高现有城区存量土地配置效率上来，盘活土地资产，发掘城市土地存量优势。除了对城市用地性质进行调整以外，还必须重视对现有用地虽然性质合理但使用方式比较粗放的用地实施改造，使之具有符合土地经济效益的合理容量。

优化土地资源配置

一是加大市场化配置土地资源力度。城市土地市场的发育对于城市社会经济要素的合理配置具有显著的导向作用，不同区域城市社会经济要素的构成结构、集中程度与人们对于该区域土地价值的认同程度有很大的关系。城市土地要素配置的市场化，可以使得这种认同得以充分表现，并据此推进和实现城市社会经济要素的合理流动和优化配置。因此，土地的市场化程度要不断提高，促进城市土地潜力的拓展。要加大城市土地使用制度改革的力度，加快建立统一、完善、公开、公平、规范、有序的土地市场，促进土地资源的优化配置和节约集约作用。

二是健全城市土地储备制度。根据城市规划通过预征土地，确保政府垄断土地一级市场。建立土地收购储备制度，增强政府调控土地市场和经济发展的能力。通过征收、收购、置换、收回等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，在完成居民的安置、房屋拆迁、土地平整等一系列土地整理工作后，将土地储备起来。通过政府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，有序挖掘城市土地利用潜力，防止土地收益流失，规范市场秩序。

三是创新土地储备融资方式。广开筹资渠道，除通过向银行贷款外，还可考虑以下途径：争取财政拨款，争取企业解困资金，发行城市土地债券，预出让筹资开发，采取特许方式转让基础设施经营权筹资，盘活和优化现有基础设施入股，采用BOT方式筹资，上市融资等。建立城市土地基金，城市土地出让资金也从基金中支取。土地基金可以由市财政管理，也可以成立独立的管理机构，专门负责基金的运作。

加大城中村的改造力度

一是用规划引导改造。要坚持“统一规划、合理布局、配套建设、综合开发”的原则，探索城中村建设的新模式。遵循“新村建设先行，以新村建设带动旧村改造”的思路，社区重建取代旧村整治。以土地控制为核心，高起点规划和设计，集中联片建设高层农民住宅新村，同时从居住环境的营造和整治入手，完善公共配套设施，做好社区绿化。

二是建立留地安置制度。城中村土地不断被国家征用的同时，村民利益也必须得到维护。建立留地安置制度就是根据城中村实际情况，政府合理确定城中村居民的居住、公共设施和生产经营等用地指标，以优惠政策为其办理供地手续，以此来保障居民生产生活。同时，有效改进和规范城中村用地管理，实现土地管理秩序的根本好转。

三是挖潜盘活村庄占地。城中村的拆迁改造不仅可以改善人居环境，促进城市土地合理管理，还可以节约大量土地。农村中的闲置、低效用地，大部分在村中间，只有通过统一规划加快村庄搬迁改造，才能充分利用。按农民向城镇集中，住宅向社区集中的原则，加快城中村改造和农村村庄搬迁改造建设步伐，同时用制度规范用地行为，才能更好的解决空心村、闲置低效用地多的问题。

促进土地节约集约利用

一是完善土地节约集约利用考评制度。随着城镇土地利用现状与潜力研究的深入，在条件成熟的情况下，应制订统一的评价标准、指标体系和评价方法，使土地利用潜力的确定具有科学性、规范性以及较强的可比性。政府建立节约集约用地考核评价制度，逐步把土地节约集约利用指标纳入政府绩效评估，修订和完善土地使用标准，制定土地节约集约利用评价和考核标准。每年对土地节约集约利用情况进行考核评比，对达不到土地节约集约利用标准的，相应扣减或不予安排下年度用地指标，直至停止用地审批。

二是从严审批管理。在建设项目用地预审和供地审批审查时，坚持以项目定用地、以投资额定用地量。根据工业分类界定项目用地的建筑密度、容积率、建筑系数、办公生活配套用地比例，促进节约集约合理用地。鼓励新上项目建二层以上厂房，同时鼓励工业项目在不增加用地规模的情况下，提高容积率，增加投资强度。新上的项目要充分利用现有闲置土地、废弃地和荒地。要加快老企业的嫁接改造，提高土地利用率。对原有企业用地达不到集约利用标准的，不允许申请新增企业用地。对总投资不足500万元或者投资强度达不到控制标准的初创企业项目用地，逐步采取租赁标准厂房的形式获得生产经营场所，扶持企业发展。

三是建立健全用地批后跟踪检查制度。建设项目用地审批后，国土资源部门要配合相关部门加强对批准用地情况跟踪检查，督促项目建设单位依法依规按时开工建设。对开发建设期限到期尚未进行建设的项目，国土资源部门要及时向项目单位发出限期开发建设通知书，责成限期建设。加大执法巡查力度，将建设用地批后检查纳入日常执法监察范围，把投资强度、建设用地容积率、厂前区比例、建筑系数等作为执法监察的重要内容。

四是加大闲置土地处置力度。对闲置多年尚未动工建设的项目用地，本着“尊重历史，面对现实”的原则，通过协商，采取协议有偿收回土地、限期开发建设、推荐合作开发等办法，予以盘活。对不采取任何措施的，依法无偿收回，重新安排项目。闲置二年以内的，依法征收土地闲置费，并限期半年开发建设。对于存量闲置土地集中较多的开发企业，限制其参与土地招拍挂，促使其加快存量闲置土地开发、入市。

五是建立土地利用数据库。在市区城镇土地利用现状与潜力研究过程中，一个极具现实意义的问题就是数据的收集。数据的完整性与准确性是客观评价土地利用潜力的基础。而且城镇土地利用涉及不同的行业部门，对于数据信息的收集是一项费时费力的工作。应该通过建立和完善城市相关的信息系统，实时反应城镇土地利用的投入强度、利用程度和产出效率等，为动态评价土地利用潜力提供数据支持。对土地利用的基本情况面向社会公开，实现数据共享，纳入公众参与机制，使基本数据的真实情况接受社会监督。（莱芜市国土资源局）