创新机关电子档案管理系统建设的思考

创新机关电子档案管理系统建设的思考

老梅婷

佛山市南海区人民政府办公室

摘要：信息化时代给传统的机关档案管理模式带来了新要求，本文从档案资源数字化、信息管理标准化、信息服务网络化三个方面思考机关电子档案管理系统的创新建设。

关健词：机关档案；管理系统

1引言

国家档案局于2019年1月1日正式实施《机关档案管理规定》（以下简称《规定》），对新形势下机关档案工作提出了新思路、新任务。与1983年中央办公厅、国务院办公厅印发的《机关档案工作条例》相比，《规定》修订和更新了许多条例，其中最紧贴当下的就是给电子档案合法的身份。《规定》第四章明确了“电子档案和传统载体档案具有同等效力”，同时细化了电子档案的管理要求，甚至首次提出了“单套制”，即任何门类的档案，只要满足一定条件就可以仅以电子形式进行归档。可见，国家档案局对电子档案的重视程度非同一般，电子档案的载体——机关电子档案管理系统为此也将受到更多的关注。建设更安全、更高效、功能更强大的电子档案管理系统，将会是政府机关加强档案信息化工作的大势所趋。

1.1机关档案的含义

机关档案是指机关在公务活动中形成的，对国家和社会有查考、利用和保存价值的各种形式、各种载体的历史记录①。这里的机关是指各级党和国家机关、人民团体。本文论述的机关档案主要指《规定》中的第一大类“文书、科技（科研、基建、设备）、人事、会计档案”，以及第二大类“机关履行行业特有职责形成的专业档案”。鉴于现行机关都严格执行文件定密审查制度，涉密文件与一般文件区分处理，故本文所说的档案暂不包含密件。机关档案历来都是以原件档案归档为主，档案管理系统检索为辅，重整理，轻利用，以至于档案管理系统的开发和利用长期处于初级阶段。这样不仅制约了档案工作信息化的进程，随着信息技术的发展，必定影响到政府机关的办公效率的进一步提升。

1.2现行机关电子档案管理系统的不足

现行的机关电子档案管理系统大多是自成体系的单独系统，仅能提供电子档案归档和检索功能，只作为查询原件档案存放位置的辅助系统。由于没有统一的要求，各机关的档案管理系统各不相同，有自行开发的，有社会上购买的，近年也有档案部门提供的。各种各样的档案管理系统，互不兼容，严重阻碍了档案资源共享和利用。另外，传统的档案管理系统对现代化电子设备的普及率不高，除了个别安装有打印机、扫描仪外，主动连接上移动终端如手机、IPAD等不多，在档案信息数据库的开发以及政务云的利用等方面也是甚少涉足。简而言之，现行的机关电子档案管理系统仍然是落后的、低效的，与现在的信息代时代格格不入。

1.3创新建设机关电子档案管理系统

根据当前的信息技术在档案行业中应用的示例，以及参照国家档案馆对数字化档案馆的最新要求，机关电子档案管理系统建设可以在档案资源数字化、信息管理标准化、信息服务网络化等方面进行创新。

1.3.1档案资源数字化

传统的档案资源数字化，就是把现有的纸质文档当作图片重新扫描、录入到档案系统里。优点是数字化后，检索利用档案时不再需要翻查原件档案，档案不易损坏，不易造假。缺点是受图片格式以及不规范书写等因素影响，现有技术很难支持内容精准搜索，在检索利用上受限制。而且，由于JPEG、TIFF、PDF等常用的图片格式在生成高清彩色影像时会产生大量的数据，这个不仅影响到存储，更涉及到压缩技术、系统运行、网络速度等一系列问题。

创新的机关电子档案管理系统，首先必须是与机关的办公OA系统相连通的，其次必须是与档案管理部门的档案移交系统相连通。只有系统互通，才实现真正的档案资源共享，全面数字化。从文档入口开始，机关的办公OA实行包括审批流程在内全过程数字化录入，文档办理完成后提交归档，档案员根据相关要求和标准在档案管理系统中整理入卷，系统自动生成目录，打包好移交档案管理部门。文档不再是以图片的格式移交，而是使用WPS、WORD等可全文（站）搜索的、占据内存更少的格式，极大提高了档案检索的查准率和查全率，直接降低了档案存储和移交的技术难度。数字签名、电子公章等数字防伪技术的运用，更可真正实现电子档案单套制归档。

1.3.2信息管理标准化

档案全面数字化不等于全部信息数字化。特别是办公自动化后，机关文档基本实现数字化，如果凡是机关文档都组卷归档，那么“禾秆”与“珍珠”将充满整个数据库，造成人力和物力的资源浪费。档案是指有价值的文档，何为有价值？则需要立档单位和档案管理部门共同制定的一套灵活且合理的标准。创新机关电子档案管理系统建设更是离不开档案信息管理标准化的建立，只有基于完善、科学、规范的机关档案管理制度才能让机关电子档案管理系统有章可循、有法可依。标准档案归档制度、规范档案借阅制度、严格档案审批制度、明确档案公开制度、强化档案统计利用制度等必须与机关电子档案管理系统建设同步进行，相互贯通，相辅相成。

值得注意的是，《规定》首次明确“机关应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》等级有关规定，及时向同级国家综合档案馆提供主动公开的政府信息文件资料。”为此，创新的电子档案管理系统还需要关注到档案的公开属性、公开程度、公开范围，制定好档案中有可公开信息和不可公开的内部信息之间的界限，以及不同用户的使用权限，提前在网络布局、系统设置及管理权限方面做好部署。

1.3.3信息服务网络化

随着移动终端的普及，信息技术的高速发展，创新的机关电子档案管理系统建设必须坚持“以人为本”，重视自动化和网络化的个性化服务。理想的平台是由档案管理部门搭建一个类似于“安桌系统”的开放架构，预先做好档案标准化管理，让立档单位、管理部门等按照各自需要在平台上搭建自己的系统。这个管理系统横向连接立档单位档案室和档案馆，实现电子文件归档和移交；纵向连接各级档案馆，实现公开档案目录资源库和电子原文库的共享；同时连通立档单位的办公OA，实现档案全流程归档和网上审批，构建完整的档案信息管理网格，组成一个全覆盖、更高效的档案信息资源库，满足档案利用者和档案管理者的需求。上述创新的电子档案管理系统将会促进传统的现场查询服务方式逐步向突破地域限制的网络平台转变，实现网上检索利用、网上成果展示等，结合新型社交媒体如微信等进一步为用户提供个性化服务。

2结语

积极探索创新机关电子档案管理系统是信息化时代的发展趋势，它以新兴信息技术为驱动，结合各类推陈出新的应用服务系统，不断拓宽电子档案的服务渠道，终将打破传统的管理观念，极大的提升机关工作效率。尽管创新的电子档案管理系统在数据永久保存、安全性能方面仍然存在技术困境，但在技术引领变革的时代，需要我们对创新的系统给予更多的关注。

①机关档案管理规定[Z].国家档案局令，第13号.2018年10月11日。