大连市地下综合管廊建设模式讨论

大连市地下综合管廊建设模式讨论

赵烨1崔自敏2

1.大连市市政设计研究院有限责任公司116000

2.大连诚高科技股份有限公司116000

随着城市网络化市政管网体系的快速发展，城市地下综合管廊成为一种优化和集约利用地下空间资源的技术手段，大连市近年积极投入到城市地下综合管廊的建设中，寄望利用管廊技术解决城市自身的市政基础设施建设问题，但受限于政府财政和项目经验，目前大连综合管廊的建设整体进程缓慢，为有效推进管廊建设进程，探求合理的、规范的综合管廊建设模式是十分必要的。

本文对比了各类地下管廊的建设方式，结合部分北方城市的发展模式和大连市自身的特点给出了适合大连市的综合管廊建设模式。

1.1目前地下综合管廊的建设方式分类

一般而言，地下综合管廊属于准经营性项目，提供的是准公共产品和服务。限于管廊项目的特点，政府应对综合管廊拥有控制权，社会资本独立投资模式不适于城市地下综合管廊项目。故地下综合管廊的项目投资模式可以采用如下方式：

（1）政府直投模式

政府直投指综合管廊的主体设施以及附属设施全部由政府投资，管线单位租用或无偿使用综合管廊空间，自行敷设管线。

（2）传统BOT模式

BOT，即Build-Operate-Transfer（建造-经营-移交），是相对比较简单或典型的特许经营模式，但不同机构有着许多不同的定义。（3）政府和社会资本合作（PPP）模式

PPP（Public-PrivatePartnership），即政府与社会资本合作。PPP模式是政府与社会资本之间，在公共服务和基础设施领域建立的一种长期合作关系PPP的运作方式主要有建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。具体的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

1.2我国北方城市管廊建设模式分析

本文对6个北方城市进行了详细的调查，现将主要信息整理于下表。

调查案例中大多数采用PPP模式，部分采用政府直接投资，而采用PPP模式的案例项目主要采用BOT模式吸引社会资本合作建设运营综合管廊。多数调查项目工程施工采用施工总承包模式。多数调查项目在推进过程中拟定或发布了自己城市的地下综合管廊管理、定价规定，但各案例项目总体推进进度缓慢，入廊费收取依然面临困难。

不同投融资模式下，对地方城市经济发展、政策支持、财政收入水平要求不一样。政府直投适用于财政收入水平较高的城市，股份制合作模式要明确资产的产权关系，特许经营权和PPP模式要求政府在政策上给予支持。

1.3大连市综合管廊建设模式讨论

对大连而言，虽然在过去的城市地下管廊建设中采用了政府直投模式，但考虑大连市政府的财政年能力有限，需要公平的投入到社会生活的各个领域，且作为职能部门，项目管理并不是政府擅长的领域。在准经营项目中，完全采用政府直投会给政府带来巨大且长期的压力，可以说，政府直投模式并非大连市地下综合管廊建设的适合模式。

如采用传统BOT模式，虽然政府可以从项目中脱离出来，节省出更多的财力物力投入到社会建设的其他方面。但政府的参与度降低很多，从大连已建在建的综合管廊建设经验来看，管廊的施工质量和社会公益性能可能受损，亦不易控制该领域的垄断经营，也非大连市地下综合管廊建设的最佳模式。

据调查，大连市近期拟建综合管廊共计19.0公里，总投资约16.1亿元，根据大连可支付余额分布，按四年实施，折合每年地下综合管廊投资约4亿元，这个数额对于大连市财政依然有着较大压力，可能对其他公共项目的开展造成阻力。而如采用PPP建设模式，将之均摊到特许经营期内，则易于承受得多。

综上，考虑大连城市特点和管廊项目的准经营性，结合国内地下综合管廊案例的实践经验，建议大连市在综合管廊建设形式上采用政府和社会资本合作（PPP）模式。而在具体应用时，还应根据综合管廊项目的特点，新建项目可选择PPP模式下的BOT方式，存量项目可选择PPP模式下TOT与BOT组合模式方式中的一种，另外，对于可与其他市政设施或相邻地面、地下空间联合开发、管理的管廊项目，还可采取区域整体开发模式进行建设管理。

1.4结论及建议

综上，建议大连市采用政府和社会资本合作（PPP）模式的综合管廊建设方式。在具体应用时遵循：新建项目选择PPP模式下的BOT方式；存量项目选择PPP模式下TOT与BOT组合模式方式中的一种；可与其他市政设施或相邻地面、地下空间联合开发、管理的管廊项目，采用区域整体开发模式。