城市土地整理中产权调整模式研究

城市土地整理中产权调整模式研究

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青岛理工大学青岛266100

摘要：认为城市土地整理是“经营城市”的重要手段，是指根据城市发展规划，通过政治、经济、法律及工程技术手段，对城市土地的利用方式、土地利用结构以及土地权属关系进行调整，以达到集约利用城市土地、节约土地资源、提高城市土地使用效率一系列活动过程。城市土地整理的主要任务是基础工程设施建设和土地产权调整,其中土地产权调整是整理的核心。

关键词：土地整理，产权调整，城市土地

引言

城市土地整理是城市土地开发的一种形式。城市土地整理中的土地权属调整是指城市土地整理中涉及的土地的所有权、使用权和他项权利归属的变动，是土地权属管理的主要内容。从物权的表现形式上看，土地权属调整是权利归属的变更，即产权人主体和房地产相关事项如面积、坐落的变更登记；从权益的角度来看，土地权属调整是土地价值重新分配的过程，是相关者间利益的再分配。

1城市土地整理的内涵和目标

国外对于城市土地整理的理解,存在着一定的差异,但这种差异并不大。国外有学者这样定义城市土地整理:一群城市边缘区的邻近土地所有者,通过“股份参与”的形式,为项目的整体规划提供他们的地块;经过规划后,扣除公共用地部分,剩下的大部分土地按比例重新归还给土地所有者。

国内学者从较为宏观的角度阐述了城市土地整理的内涵:城市土地整理是在既定的城市空间范围内,按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求,采用一定的措施和手段,调整城市土地利用结构,改善城市用地环境,提高城市土地的利用率和经济产出率,提高城市的现代化水平,以实现经济、社会、生态的可持续发展。城市土地整理的主要任务是基础工程设施建设和土地产权调整,其中土地产权调整是整理的核心。

2土地产权变更方式

就土地产权的变更而言，土地再开发可以分为三种模式：一是土地使用权主体发生变更，常见的是开发商购买原土地使用者的土地进行再开发，如拆除重建；二是发生部分变更，常见的是土地业主与开发商联合开发，开发权为原业主和开发商共同所有，如合作开发；三是不发生变更，常见的模式有综合治理，改建扩建等。

3城市土地整理中产权调整模式

3.1重划型城市土地整理中的土地产权调整

重划型城市土地整理中的土地产权调整重划型城市土地整理模式是指为了提高城市土地利用效率和土地分区合理性，按照城市规划，将一定区域内零碎不整、基础设施缺乏、使用效率型低下、建筑物残破的土地，加以重新整理，整体上改善区域内的土地利用结构和环境，兴建公共设施，使之成为大小适宜、形状规整，便于使用的土地。土地整理范围内的公共设施用地无偿转为国有，由政府相关部门管理，其余可供建筑土地按原有土地权属分配给原土地权利人，而土地整理所需费用由参加重划土地权利人按其土地受益比例共同负担。

重划型可以进一步分为政府主导型和非政府主导型。政府主导型也可以称为“自上而下型”，是指政府土地部门出面组织特定区域的土地整理，成立整理项目委员会，负责整理项目的运作和资金筹措，项目完成，项目委员会解散。非政府主导型也可以称为“自下而上型”，是指一定区域内的土地权利人向政府土地部门申请核准后自发组织进行特定区域的土地整理，自发成立整理项目委员会，接受政府土地部门的管理，其土地权属调整方案需得到政府土地部门的批准，同时需要得到整理区域内土地权利人数和面积一定比例以上同意的条件下，进行整理项目运作，项目完成后，项目委员会解散。

政府主导型和非政府主导型的区别可以进一步分析如下：第一，政府主导型需要充分征求土地权利人意见的同时，具有一定的强制性。政府出于区域经济和环境等公共利益出发，可以强制推行土地权属调整方案，同时对原有土地权利人进行合理补偿。非政府主导型则必须得到法定比例的土地权利人及相应土地面积以上的权利人同意，才可以进行，不具有强制性。第二，政府主导型适宜于土地权利人众多，产权复杂，面积较大的土地权属调整项目，而非政府主导型适宜于土地权利人较少，产权简单，面积不大的土地权属调整项目。由于政府的人力、财力有限，另外，非政府主导型由于是自发开发的土地整理项目，引起的社会矛盾较少，项目的推进较便利，因此非政府主导型的土地权属调整项目是政府主导的有益补充。

3.2收购型城市土地整理中的土地产权调整

收购型城市土地整理中的土地产权调整收购型城市土地整理模式一般是指政府基于城市开发、旧城改造、社区更新等需要，对于一定区域内的土地全部予以收回，按照城市规划进行重新整理开发；开发完成后，由政府直接支配公共设施用地，其余可供建筑土地，部分划拨给政府机关无偿使用，部分转移给原有土地权利人作为政府收购土地应给补偿的抵价地，剩下土地公开出让，并以处分土地的收益来偿付收购及开发整理的总费用。收购型就其涉及的土地权利的不同，可以分为国有土地使用权收购型和农民集体土地所有权征收型，前者只涉及使用权的调整变更，后者涉及到征地，当然有的城市土地整理项目同时涉及国有土地使用权的收购和农民集体土地所有权征收。

国有土地使用权收购型土地整理在一定程度上与当前城市土地收购储备有相同的地方。对于农民集体所有土地整理项目的土地权属调整中，收购型就其主导方面的不同，可以分为政府主导型和农民集体主导型。政府主导型是指由政府出面进行整理项目的运作和资金筹措，土地征收处置后，土地收益如有剩余，由政府获得，进入土地整理基金；如果资金不足，政府则从土地整理基金或财政支付。

农民集体主导型是指农民集体为主体进行整理项目的运作和资金筹措，土地征收处置后，土地收益如有剩余，由农民集体组织获得；政府在税收及产业政策上给予优惠，促进项目的顺利实施。农民集体主导型城市土地整理虽然不存在政府出资进行土地征收，但是土地所有权同样由农民集体所有变为国家所有，是一种实质意义上的征地行为，因此，我们将这种类型作为收购型城市土地整理模式的一种特殊情况。政府主导型和农民集体主导型都存在土地所有权的转移，不同的是“谁来组织”及剩余土地收益的归属。进一步可以比较如下：

第一，农民集体主导型较政府主导型易于实施。因为前者不存在国家或土地使用者与农民集体协商决定征地补偿的过程，整理后土地处置收益由农民集体组织所有，其支付整理费用后全部可以作为征地的补偿，而征地补偿的协议过程正是征地中最费时费力的阶段。

第二，农民集体主导型虽然使政府失去了一部分土地收益，但是政府获得了城市特定区域更新后的社会、经济和环境效应，因此，应该推广农民集体主导型这种模式，而不应局限于具体土地收益的归属上。

4选择建议

我国城市土地权属调整模式的选择重划型与收购型的最大区别在于是否以整理后的土地归还原土地权利人为基本思路，虽然收购型也存在以整理后土地抵扣应支付补偿的情况，但是其基本思路是以土地整理后公开处置的收益来对原有土地权利人进行补偿。另外，重划型土地权属调整中土地整理的费用由原有土地权利人共同承担，而收购型由土地整理后的处置收益承担。

我国国有土地使用权利人十分分散，难以形成统一的对土地权属调整的意愿；重划型土地权属调整模式适合于土地权属较简单，权利人人数较少，整理面积较小的城市土地整理项目，而且一般仅指国有土地范围内的土地整理项目，不涉及城市范围内的农民集体土地整理项目，适用面较窄；收购型土地权属调整模式应该居于主导地位。具体来说，对于旧城改造城市土地整理中土地权属调整应该基本上采取收购型；对于国有企业城市土地整理中土地权属调整应以收购型为主，重划型为辅；对于城中村改造城市土地整理中土地权属调整应以收购型为主，而且提倡以农民集体主导的收购型土地权属调整；对于城市闲置、废弃土地整理中土地权属调整可以视具体情况采用重划型或收购型。

参考文献

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[2]陈兵.城市土地整理相关问题研究[D].新疆农业大学,2004.

[3]刘剑锋城市改造中的土地产权问题探讨.德国和中国台湾.香港地区经验借鉴,2006.

[4]城市土地整理的理论与实践.李雪梅,201014.