浅论造价咨询机构参与PPP咨询的分析与对策

浅论造价咨询机构参与PPP咨询的分析与对策

刘易

建银工程咨询有限责任公司江西分公司南昌330000

摘要：分析传统工程咨询与新增PPP咨询的内容；采用SWOT法对造价咨询机构参与PPP咨询的优势、劣势、机会和威胁；基于分析结果，提出相应的对策。

关键词：PPP咨询；造价咨询机构；SWOT分析；

2013年11月，中国共产党第十八届三中全会提出“要大幅度减少政府对资源的直接配置”、“鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。从此，经过长期的酝酿和发展，PPP模式正式在我国基础设施建设和公用事业领域全面铺开。截止到2018年12月，财政部全国PPP综合信息平台的入库项目投资总规模约12.6万亿元、项目数量约8441个，主要集中在轨道交通、水利建设、环境保护、市政工程、城镇综合开发、保障性安居工程、医疗卫生、教育等多个领域。而建筑业企业更具有广阔应用前景，建筑业企业可通过PPP获得风险可控的、稳定的、可预期的投资回报。然而，面对新经济、新技术、新模式构成的新建筑业生态圈，传统的工程咨询企业已不能满足市场需求，必须通过转型升级，融合PPP咨询的新模式才能迎接市场挑战，才能满足新形势下咨询业务的发展。

一、PPP咨询的需求分析

PPP咨询是以PPP项目的全生命周期为咨询服务期，遵循国家现有政策和文件精神，参考财政部的政府采购流程，就PPP项目的全过程，为政府和投资人提供全方位的专业咨询服务，实现项目增值。PPP咨询是以传统工程咨询为基础，同时又有其特定的咨询要素和咨询要求。

1、传统工程咨询内容

传统工程咨询内容主要包括：项目的必要性论证和可行性论证、项目财务测算和项目融资方案设计等。咨询机构需辅助政府主管部门（主要涉及财政，发改委和行业主管部门）以及投资人，对PPP项目的必要性和可行性进行研究，完成项目建议书和可行性研究报告。同时，需完成财务模型的设计，主要涉及项目回收期、内部收益率、净现值等，与贷款相关的指标如资产负债率、偿债备付率、贷款期限保障比率、还款现金流情况等，需解决建设期和运营期的资金来源、项目融资条件和投资回报。

该部分内容在PPP咨询的实施方案编制中均有体现，除此之外，PPP咨询的内容还包括交易结构、项目公司组织（SPV结构设计）、项目回报机制、财务模型构建及测算、项目绩效管理、项目风险分配、项目监管方案等。PPP项目实施方案中的很多内容与传统的工程咨询有交叉，同时存在一定的差异性，以PPP项目的财务测算为例，在项目回收期、项目全投资内部收益率、净现值等指标基础上，更加关注项目补贴额度的测算、社会资本方内部收益率的测算、特许经营期的测算等。

2、新增PPP咨询内容

（1）物有所值和财政承受能力论证

1）物有所值论证

PPP项目物有所值论证是指咨询机构辅助财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面对公共项目采用PPP模式开展物有所值评价工作，具体评估PPP模式与政府传统采购方式模式相比，能否降低项目成本、增加供给、提高服务质量和运营效率。

2）财政承受能力论证

PPP项目财政承受能力论证主要是为确保财政中长期可持续性，辅助财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金（2015）21号）是PPP项目财政承受能力评价的主要依据。财政承受能力论证是目前严控PPP项目成为政府显性债务的主要手段。

（2）合同编制和合同管理

PPP项目的本质在于政府和社会资本方实现目标一致、风险共担和利益共享。在PPP项目实际操作中，资产移交、债务继受、股权受让、保修责任等方面需要在合同结构和合同内容方面进行详细的规划。此外，PPP项目也极有可能出现社会资本方在不同时期退出的情况，需要在退出机制设计、退出方案、担保责任方面进行统一的合同设计。因此，PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理是PPP项目能够可持续运营二三十年的基本保障。PPP项目合同的编制和管理是传统造价咨询单位的弱项，该业务对咨询机构提出了更高的要求。

（3）项目谈判和采购

PPP项目谈判和采购的主要内容包括：协助政府确认项目社会资本的采购方式和采购策略；协助政府对实施项目的社会资本进行采购甄选及相关工作，包括资格预审文件的编制、政府采购文件的编制、协助比选代理相关工作等；协助政府完成PPP项目招商推广工作，并拟定谈判策略和方案，全过程参与政府与社会资本的沟通协调和谈判工作，针对潜在的社会资本和金融机构进行竞争性磋商；协助完成项目实施机构与项目公司的合同谈判直至签订正式合同。通过专业的针对性咨询服务，确保项目合法合规。

项目采购并非新的工程咨询业务，而竞争性磋商却是PPP项目所特有的新增咨询业务，通过谈判磋商来充分了解市场上投资人对项目的兴趣、接受程度和边界条件要求，合理制定实施方案。因此，PPP项目谈判和采购不再是简单程序性的建设项目招投标，而是需要注入更多智力成果的创造性活动，对咨询机构提出了更高的要求。

（4）全过程评估和审计

PPP项目的全过程评估主要包括绩效评价、中期评估和跟踪审计。狭义的绩效评价是指咨询机构辅助政府主管部门对PPP项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、运作方式应用等进行阶段性绩效评价，并按相关规定公开评价结果。中期评估是指咨询机构辅助项目实施机构（政府主管部门，主要涉及财政，发改委和行业主管部门）应每3～5年对PPP项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和PPP项目协议的合规性、适应性和合理性。跟踪审计则是通过审查项目资金的管理使用和政策执行情况，促进项目和资金规范管理，提高效益，从而达到预期的效果和政策目标。PPP项目的审计在一般建设项目全过程工程审计的内容基础上，还包括运营期项目公司的财务审计，因此，PPP项目的审计内容更加复杂，审计业务同时包括工程审计和财务审计，对咨询机构的业务能力要求更高。

（5）运营管理咨询

该部分内容较为丰富，涉及具体行业，不同行业差异化较大，在此不赘述。

二、造价咨询单位参与PPP项目的SWOT分析

SWOT分析方法是对方案中的优势S（Strength），劣势W（Weakness）、机遇O（Opportunity）和威胁T（Threats）进行分析，该方法是企业管理中常用的一种分析方法。在建筑业全行业面临经济运行新常态、新问题考验的情势下，造价咨询机构参与PPP项目咨询业务既是机遇，更是挑战。基于此，本文运用SWOT分析方法对我国造价咨询单位参与PPP咨询业务进行分析。

1、优势分析

（1）熟谙项目建设流程，工程项目咨询经验丰富

我国工程造价咨询机构在PPP项目咨询中具备许多咨询公司无法比拟的丰富经验。工程造价咨询企业出身于建设项目，从事大量的工程项目咨询，具备丰富的经验，对工程项目相当熟悉。造价咨询单位熟悉建设项目的基本流程，在面对不同行业不同地区的社会资本时，咨询机构能够运用自身对建设项目、招投标流程、造价管理的熟悉，遵守咨询服务行业规则，结合项目实际情况的基础上，对PPP项目进行必要的分析与论证，提出切实可行的决策方案与实施方案，能够较好地完成PPP咨询服务，为PPP项目的落地实施提供强大的智力支持。

（2）熟悉合同体系，咨询服务针对性强

PPP项目从初始项目准备阶段到项目的运维移交各个阶段，项目合同一直伴随项目的进展，而PPP项目的咨询服务也离不开PPP项目合同的设置，在这个合同体系中不乏采购时设置一系列合同，这些合同包括股东合同、项目合同、设计合同、建造合同、融资合同、担保合同、保险合同、运营合同、维修保养合同、移交合同等。造价咨询企业对这些合同最为清晰，同样最具有合同解释的公信力，能够积极响应咨询要求。

（3）与其他咨询机构相比优势明显

在PPP咨询业务中，工程造价咨询机构面临着来自第三方咨询机构如会计师事务所、律师事务所、PPP专营咨询机构单位的竞争，彼此之间存在一定的业务重合，同时也存在相互之间的竞争。相比而言，工程造价咨询机构面对PPP咨询时，更能够从投资控制的角度为业主方提供全过程的服务，从而具备一定的优势。

2、劣势分析

（1）知识结构单一，缺乏相应专业的人才

PPP项目的管理咨询对专业的复合型要求比较高，涉及财政学、金融学、工程管理、法律等多方面的专业人员，因此对咨询机构要求较高，传统的造价咨询单位短期内很难组建专业的PPP咨询服务团队。

（2）业务较为集中，很难适应PPP咨询服务

传统的招标代理业务多采用“一标一委托”方式，代理机构仅参与建设项目中的某一个环节，参与时间较短，具有短平快的特点。PPP项目涉及项目公司组建、融资、设计、建造、运营、维护、移交等阶段，还存在二次招标代理、法律咨询、融资管理、项目合同管理、运营管理、绩效评价、纠纷调解等管理咨询服务，较为复合。

（3）专业领域局限大，面临多领域的咨询服务挑战

PPP项目涉及市政工程、交通运输、城镇开发、环境保护、医疗卫生等基础设施和公用事业领域，专业范围广跨度大，而咨询服务行业特点突显，传统以工民建业务为主体的造价咨询单位很难适应多领域的PPP咨询服务。PPP项目对咨询机构要求较高，传统的造价咨询机构短期内很难组建跨多领域的PPP咨询服务团队。

3、机遇分析

（1）PPP项目咨询需求量较大且收费较高

目前PPP项目咨询需求量大，咨询服务费用主要是参考项目投资额和项目难度系数来确定。本文了解到基准价格：项目投资额1亿以下为50万元，1～3亿为50～90万，3～5亿为90～120万，5～10亿为120～200万，投资额在10亿元以上的项目单独协商，最终价格为基准价格和项目难度系数的乘积，相对于传统的咨询业务收费情况较高。

（2）政府急需专业的PPP项目的决策支持和前期策划

政府需要针对基础设施项目考虑是否使用PPP模式，要对项目使用PPP模式和传统的政府采购模式进行物有所值分析，此外，还要考虑政府的财政承受能力，市场的接受程度以及对项目进行绩效考核和监管等，因此，急需PPP咨询机构的决策支持和项目管理咨询服务。

（3）社会资本急需专业的项目投标辅助决策

除了政府需要PPP咨询机构的智力支持外，社会资本同样急需PPP咨询机构辅助进行项目投标服务，在整个PPP项目的决策、实施和运营过程中需做PPP项目的融资结构设计、市场需求分析、PPP项目的特许经营测算、项目谈判准备、跟踪审计、税收筹划、资产移交等，而这些专业的智力工作需要专业的PPP咨询机构来完成。

（4）PPP项目的咨询服务并无统一的准入标准

从目前业务开展情况来看，主要的咨询主体有工程、法务、会计、科研、高校等方面的咨询单位，均有自身的优劣势和局限性，并无绝对权威的咨询模式，也没有统一的咨询准入标准。虽然财政部以及各级财政部门正进行PPP模式咨询机构库建立，但是目前来看，并未形成系统的区别功能。

（5）政策引导激发造价咨询行业创新活力

由于固定资产投资项目投资金额巨大、涉及利益相关者众多，一直以来，我国建筑业市场一直实行企业资质准入制度，一方面规范了建筑企业的业务活动，但另一方面市场经济体制下，企业资质管理制度不能有效约束执业人员的个人职业能力。随着新的投融资（如PPP模式）和总承包模式（如EPC模式、DB模式）的出现，中国的建筑市场向着强化个人执业资格、弱化企业资质方向发展，工程业绩、履约能力和技术创新应用能力等逐渐成为建筑企业的核心竞争力。

4、威胁分析

（1）PPP项目数量及种类较多，会加剧咨询企业的竞争

基础设施领域的PPP项目要求咨询机构的综合业务能力强，能够较好地处理跨专业的交叉问题，因此传统的造价咨询机构的优势不明显，而且在法律、财务会计、金融等方面的劣势越来越凸显，因此，PPP项目如火如荼的开展无意间将工程行业的咨询服务全面放开，一定程度上会加剧咨询行业的竞争。

（2）全过程咨询的需求增多，对咨询单位的人才、技术、服务意识等形成挑战

PPP项目的一个典型特征就是社会资本全过程地参与PPP项目的决策、实施和运营，社会资本的全过程参与当然需要咨询业的智力支持。与此同时，社会资本对咨询服务的质量要求不断提升，这些对咨询单位的人才储备、技术实力和服务意识等都是现实的挑战。

三、造价咨询机构参与PPP项目的对策建议

1、加强业务探索，在实践中积累经验

国内一些传统的BOT、TOT等类型的项目，以水务项目和高速公路项目居多，并未进行现有框架的一系列评估。以物有所值评价为例，其包括定性评价和定量评价，其中，定量评价主要是通过将项目整个周期内政府支出的现值与传统模式下公共部门的支出进行比较，以确定一个“物有所值”量，事实上不同的项目均有各自特点，很难量化操作。因此，传统的咨询机构要不断加强PPP项目咨询业务探索，在实践中积累经验。

2、从单一业务咨询向综合管理咨询转型，适应PPP项目业务咨询的需要

PPP项目的管理咨询服务对象涉及政府、私人投资者、项目公司和金融机构等，业务横向、纵向的跨度很大，涵盖建设项目的全生命周期，咨询单位传统单一的业务模式很难适应PPP项目综合管理咨询的业务需求，因此一定要培养综合的、全方位的咨询能力加快向综合管理的转型，以适应PPP项目业务咨询的需要。

3、加快咨询企业的转型升级，适应市场经济的要求

十八届三中全会以来，市场在资源配置中起决定性作用越来越明显，在小政府、大社会的宏观改革背景下，简政放权是必然趋势。机电产品国际招标、通信建设项目招标、政府采购代理三项资质逐一取消，招标代理服务收费实行政府指导价的法律制度也被废止，长期以来咨询单位靠资质为门槛、政府指导价为保护的两道优势彻底被打破。此外，电子招标投标发展不可阻挡的趋势，传统的以程序型为主的招标代理受到挑战，加快咨询企业的转型升级是咨询单位未来发展的必由之路。

4、重视企业人才梯队培育和专业人才储备

PPP项目的管理咨询对专业的复合型要求比较高，涉及财政、金融、工程、法律、造价以及技术等多方面的专业人员，人才储备将成为咨询企业的核心竞争力之一，人才匮乏也将成为咨询公司发展的瓶颈，因此，企业应重视相关专业人才的储备，并尽可能形成稳定的项目团队和人才梯队，以实现咨询机构的可持续发展。

四、结语

PPP咨询是一项创造性活动，是智力附加值较高的咨询业务，传统的“报告式”咨询已经不能满足要求，“智库式”咨询才是未来项目咨询的发展方向。在传统的工程项目咨询业务面临转型的时候，应更加注重多专业复合型人才的储备和咨询团队的培育。传统的工程咨询机构应具有更广的视野，更专的知识和更全面的人才梯队，以赢得市场主动，促进咨询机构的可持续发展。

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作者简介：刘易，男，1983年3月，江西，硕士研究生，注册咨询师，主要研究与从事工程造价、工程经济方面的工作。