政府数据资源开放管理

政府数据资源开放管理

张斌

1.杭州市大数据管理服务中心；2.杭州市人民政府电子政务办公室

摘要：政府数据开放管理是信息技术、政治和社会发展到一定时期的产物，它是政府数据资源内部生成、协同共享和外部开放利用的一个管理过程，旨在促进政府治理和服务能力的提升，提高公共数据资源的开发利用水平。一些部门和地方政府正在积极探索如何整合建设和开放利用政府数据资源，这些都给政府数据开放管理提出新的挑战。

关键词：数据开放；政府治理；数据管理

一、政府数据开放的必然性

加强政府数据开放管理，不仅是适应互联网发展新趋势的要求，还是全面推进政务公开，增强互联网+政务服务能力的重要途径，更是打造廉洁政府、创新政府和服务型政府，激发市场活力和社会创造力的重要抓手。

（一）符合互联网时代发展的大趋势

数据资源是互联网时代最为宝贵的战略性资源之一。互联网基础设施的快速发展为大数据的产生提供了可能。人类从2012年开始进入大数据时代，庞大的数据资源使得各个领域开始量化进程，决策将日益基于数据和分析而做出。网络环境的完善和手机上网的普及，人们对政府数据资源获取的渠道日益便捷。

（二）符合政府管理的国际发展动向

进入21世纪以来，各国政府高度重视政府数据资源的管理和利用。发达国家在政府数据的开放、管理和利用等方面已经形成一套完善的制度体系，引领政府管理的新潮流。

美国、英国等国在政府数据开放和开发方面已形成完备的法律制度，通过统一的数据开放平台为公民和企业提供数据服务。英国、法国、加拿大、澳大利亚、新西兰、爱尔兰、新加坡和韩国等相继建立政府数据开放网站平台。

（三）符合政府建设和政务服务发展预期

推进政务公开，建设透明政府既是提升治国理政能力的必然要求，也是保障公民民主政治权利的基本前提。政府数据开放正是其中一项重要工作。开放政府数据作为互联网时代政府的新职能，可以增进施政民意基础，提高政府工作透明度，加强有效监督，促进社会创新，提升社会福祉。

二、政府数据开放的可行性

经过近三十年的发展，我国电子政务运行体系基本建成，各级政府网站和各类业务系统承载大量的政府数据资源。管理和利用好政府数据对于透明政府建设和政务服务能力提升十分重要。电子政务建设积累了丰富的政府数据资源，开放政府数据成为大势所趋。

一些政府部门也开始与社会合作实现政府数据的社会化再利用，释放政府数据的潜在价值。据实地调研，国务院一些部门通过各级政府网站平台向部分企业授权开放政府数据，充分发挥政府网站数据应用价值。

我国政府数据资源的开放和管理虽然已取得一定进展，但与社会和公众的期望还有一定的距离，还有一些基本问题有待研究和解决，如政府开放数据确权、数据源管理、开放流转利用规则、关联部门之间协同关系、数据大通道建设和管理、政务大数据的清洗与隐私保护等。三、政府开放数据管理的相应探索

（一）开放数据分类

根据我们的实践经验，政府开放数据的来源可以分为四种类型。一是政府部门在管理和服务过程中获取、产生和发布的数据；二是其他政府部门提供的数据；三是与自然环境互动产生的数据；四是与各类信息化系统交换共享的数据。政府开放数据的分类需要考虑国家安全和隐私保护等法规的要求，需要依靠深化政务公开来推进。

（二）数据权属关系

由于信息是有意义的数据，知识是可解释的信息，数据与知识存在天然的密切关联，数据权利与知识产权在权利属性上比较接近，数据权利跟知识产权一样，是一种兼具人格权和财产权双重属性的权利，但却与知识产权具体的权利内容迥异。数据人格权主要包括数据知情同意权、数据修改权、数据被遗忘权等三大权属，主要功能是保障公民隐私空间。

（三）生命周期管理

政府数据管理的生命周期分为六个阶段：数据生成和发布、权限配置管理、网上流转、数据呈现、利用管理和更新管理。以网站数据为例，不同类型网站数据管理的目的各不相同。网页内容数据管理重在实现页面内容的准确性、一致性、持续性和时效性等；网站用户行为数据管理重在规范行为数据的采集、存储、利用和传播等；用户个体属性数据管理突出Cookies的使用规则、隐私权政策、未成年人的隐私信息保护、网站经营者责任；网站系统业务数据管理重点放在数据的生成、存储、共享、交换、开放、使用和保护等；网站行业管理数据的管理要体现数据的权威性、时效性和便捷性等。

（四）数据标准规范

数据标准规范是数据管理和利用的基础。不同部门对数据业务管理的要求不同，主要体现在不同的数据采集口径、转换和加工规范；对数据的技术管理因开发商的不同也有差异，主要体现在数据的格式、字段、载体的随意性。

数据标准规范就是要对各类数据（主要是元数据和交换数据）进行规范化定义和统一解释，实现业务部门、技术机构对政府数据资源的统一理解和规划，增进数据的一致性，减少数据格式转换，规避信息支离破碎，促进政府数据的信息集成和高效共享，提供高质量的数据服务。

（五）数据质量管理

数据质量管理要保证数据的真实性、一致性和时效性。数据真实性是指在网站上发布的数据必须是客观的、真实的，没有人为干扰的数据。受各种历史原因和现实条件的制约，开放的政府数据不可避免地会有一些失真产生各种偏差。数据一致性包括两个方面：一是同一份分散在不同地方的数据，或经过简单转化后的数据之间是否一致；二是在业务上有关联的数据之间的逻辑关系是否正确和完整。

（六）数据利用管理

建立政府数据集中管理和整合利用的模式。以满足用户数据需求为核心，通过多种途径整合前后台资源，在中央政府和地方政府间，努力实现跨区域、跨平台的数据服务，并以集中的方式提供给用户。政府开放数据在顶层设计、利用流程管理、资产化管理、数据依申请公开、共享与保密等方面需要建立相应的政策法规体系，进行前瞻性战略布局；尽快建立并推广统一的政府数据共享开放平台，大力增进行业与行业之间、地区与地区之间、上级与下级之间对彼此的数据资源的了解和掌握。

三、如何加强政府对数据资源的管理

（一）开展全国政府数据资源普查，摸清家底尽快在全国范围内开展政府数据资源普查，摸

清数据家底，为政府数据利用和开放提供决策支撑。对已有的数据进行梳理标注，建立数据资源底账。数据资源底账包括元数据、数据溯源信息、数据管理信息等。按照优先推动民生保障、优先做好公共服务的原则，依托政府网站公开一批社会普遍关注、公众普遍依赖的政府数据，让公众共享政府网站数据管理和利用的成果。

（二）启动开放数据管理利用综合试点，积累经验选择一批有基础、有条件的单位，启动综合试点。开放数据利用是一项全新的工作，迫切需要积累经验，创新发展，少走弯路，避免走传统电子政务发展的老路。围绕数据采集、交换、开放和保护等关键环节，启动管理规范制定的试点。定义标准数据，防止各级各类政府数据开放平台由于标准缺失造成管理混乱，同时，统一政府数据交换标准，避免交互不畅。

（三）开展开放数据管理顶层设计研究，制度入轨政府数据管理利用要实践好“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，就需要做好顶层设计，主动融入深化改革、发展经济、改善民生、建设透明政府的工作体系中，统筹规划发展，推动相关制度规范的出台，加强数据应用。政府数据管理利用，离不开制度的保障，需要分阶段、分步骤地制定并实施。尽快推动出台数据管理方面的法规。

（四）建立政府数据资源管理体制，理顺机制建立中央和地方两级数据管理体制。理顺政

府数据资源管理部门间的协同管理和上下级指导管理，实现数据管理工作全国“一盘棋”。完善政府数据资源管理和相关职能部门的职责，既要填补工作空白，又要减少工作交叉或重叠，避免出现条线之间、政府层级之间的权责冲突，厘清责任，依规管理。

参考文献

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［3］肖冬梅，文禹衡.数据权谱系论纲［J］.湘潭大学学报：哲学社会科学版，2015，（6）：69-75.

［4］齐爱民，盘佳.数据权、数据主权的确立与大数据保护的基本原则［J］.苏州大学学报：哲学社会科学版，2015，（1）：64-70.