现阶段西安市市容环境卫生工作主要问题剖析

现阶段西安市市容环境卫生工作主要问题剖析

何惠兰,孙建军

何惠兰；孙建军（西安市环境卫生科学研究所，西安710000）

摘要：现阶段，西安市市容环境卫生事业成果显著，但尚存在诸多制约其发展的因素。本文试图对这些因素加以提炼，并做深层次的剖析，希望对推进西安市市容环卫行业进步尽绵薄之力。

关键词：市容环境卫生；问题；社会职能属性；粗放的管理方式

中图分类号：[X33]文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）09-0228-01

0引言

当前，随着社会关注程度的日益提高，市容环卫事业的改革与发展已处于关键时期，有许多不合规律、不够科学、影响发展的重大课题亟待破解，它集中体现为四处矛盾：

1市容环卫“社会保障系统”的社会职能属性与现有市容环卫管理体制之间的矛盾

在政府行政管理的各个层面上，市容环卫行政管理部门的机构名称在不断的变化。进入21世纪以来，西安市市容环卫行政主管机构先后历经了“市容环境卫生管理局”、“市政管理委员会”、“市容园林局”三次改革，而每一次改革无不伴随着管理权限的重新划分与模式的重置。

问题是，这些权限的重置，未必都促进了事业的进步。时至今日，西安市个别地方的市容环卫管理工作仍归属于建设局、环保局等，其地位和工作力度受到很大影响，在全市一盘棋的“大环卫”背景下，很难做到“一声号令，三军齐动。”

在体制改革中，市容环卫事业本应依据其“社会保障系统”的社会功能属性加大资金保障力度，而实际上却在减轻财政负担的指令下，被放到市场上参与竞争；市容环卫事业的“社会保障系统”的功能属性本来要求要把安全、稳定放在首位，而实际上却往往成为所谓“市场化”的“试验田”。市容环卫事业的“社会保障系统”的功能属性必须借助综合的管理手段来实现，而实际上本该统筹在市容环卫部门名下的工作和职责，往往被其它强势部门分出去，从而影响了管理和作业的整体成效。

2环卫工作的复杂性与相对粗放的管理方式之间的矛盾

传统条件下，市容环卫是一个以手工作业为主的劳动密集型行业，作业简单，队伍整体文化程度不高，管理者往往采取简单、粗放的方法进行管理。随着当前市容环卫管理所涉及的对象、工作内容以及技术路线越来越复杂，市容环卫的管理工作已成为一项多专业间相互渗透的工作。但是，业内很多时候仍沿袭着粗放式管理“习惯”。

粗放式管理实际上是一种短期管理，事先没有进行足够的长期规划，管理方针往往朝令夕改，不稳定性极大，抗风险能力低下，不利于行业的长期发展，它是现阶段市容环卫行业管理水平迅速提升的最大障碍。

3市容环卫工作范围不断拓展与相对单一的经费投入渠道之间的矛盾

长期以来，市容环境卫生作为公益性事业一直是由政府“买单”，财政以“人头经费加专项经费”的低水平投入，维持着粗犷的市容环卫作业服务。

鉴于环卫日常经费短缺的现状，国家出台了征收生活垃圾处理费的文件，但西安市尚未建立规范、稳定的收费平台，收费只是“零敲碎打”，有名无实，反倒削弱了地方财政增加市容环卫投入的可能。

目前有种观点认为：“市场化”可以解决市容环境卫生经费投入不足，笔者认为：第一，就市容环卫行业整体而言，“市场化”是不可行的。因为市容环卫事业的“社会保障”职能和公共产品属性，决定了其社会公益性行业地位，决定了其社会学范畴，它提供服务的特点就是不可估价性和非排他性，这显然与作为经济学概念的“市场化”中的“价格围绕价值上下波动”“个性化服务（产品）”等相矛盾。第二，就市容环卫行业的各种具体工作业态而言，“市场化”在一些环节可以推进。虽然市容环境卫生行业总体社会职能属于“社会保障系统”，但就其各种业态的地位来讲却不尽相同。垃圾和粪便的处理处于“公共安全”层面，必须依靠政府的财政投入来保证其稳健运转；道路清扫保洁处于“公共服务”层面，应该坚持财政支付。但常态条件下（公共突发性应急事件和环境卫生运动除外）可以在维持事业组织形式的前提下，借鉴企业的计价方式、管理模式和运行规则进行管理；建筑垃圾、餐厨垃圾处理，建筑物外立面保洁等处于“市场（或个人）产品（服务）”层面，完全可以依据“污染者付费”原则，依靠“市场”去消纳，管理部门只进行必要的引导和强有力的监管。

4市容环卫工作质量标准的提高和政策法规建设相对滞后之间的矛盾

目前，市容环卫行业的技术标准已经基本健全，这就要求在质量管理模式寻求突破；同时，市容环卫政策法规建设又相对薄弱，一定程度上不利于实现管理工作的规范化、长效化。

迄今为止，西安市市容环卫行业所适用的专业性法规政策文件主要包括：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市环境卫生专用车辆管理规定》、《城市生活垃圾管理办法》、《城市道路和公共场所清扫保洁管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》、《生活垃圾处理技术指南》和《西安市城市市容和环境卫生管理条例》、《西安市建筑垃圾管理办法》。且不说这些法规政策文件的内容能否适应当今市容环境卫生事业的发展需要，其所调整的市容环境卫生法律关系就非常有限。因此，目前西安市出台了一系列非规范性文件，期望降低时下市容环卫法制建设薄弱对事业发展的影响。但说到底，非规范性文件只是一种抽象的行政行为，其效力和影响力与法规政策不可同日而语，只是权宜之计。当前，制约西安市市容环卫行业发展的一些深层次问题都和政策法规建设滞后有关。由于缺乏强有力的法规政策保护，市容环卫设施被随意拆除，损失巨大；由于缺乏强力的法规政策支撑，市容环卫设施建设项目往往得不到重视，难以落实；由于缺乏有效的法规政策依据，市容环卫行政行为往往师出无名，无法执行；由于缺乏必要的法规政策授权，市容环卫体制改革难以突破，机制创新难以发展。

综上所述，科学认识西安市容环卫工作的现状，用科学、严谨的态度，破解市容环卫事业发展中的难题，是当前市容环卫改革发展的核心所在。让我们携起手来，共同为环卫行业进步而奋斗！