试论环境公益诉讼

试论环境公益诉讼

●郎魁元刘双喜

环境公益诉讼作为一种主要调整环境问题凸现引起的法律关系而设立的专项诉讼制度，因环境公益诉讼有其明确的价值目标、理论支撑和现实土壤而具有可行性。因此，笔者拟在本文中浅析我国构建环境公益诉讼的可行性。

随着社会的变迁，环境问题已经成为全球性的问题而引起了国际社会的广泛关注。我国近些年来颁布了诸如《草原法》、《森林法》、《防沙治沙法》等三十余部实体法，但与之对应的程序法明显滞后。在环境实体权利受到损害时，在传统诉讼制度不包括公益诉讼的情况下，环境公益诉讼被严重排斥在司法实践的边沿，无法满足环境法律作为社会法的需求。因此，有必要对环境公益诉讼予以研究，以利于环境诉讼及实体权利的保障。

一、环境公益诉讼的含义

所谓公益诉讼，就是为了保护社会公共利益的诉讼。它源于古罗马，繁盛于近现代的西方发达国家。公益诉讼的提出，突破了传统诉讼法以“利害关系”为适格当事人的限定，体现了法律调整由个人本位向社会本位的过渡。就环境诉讼而言，美国密执安州《1970年环境保护法》是美国首次确认公民对构成公益防害的污染行为可以个人身份提起诉讼资格的法律(蔡虹、梁远，也论行政公益诉讼《法学评论》，2002)。

与传统的诉讼制度相比，环境公益诉讼有以下几个特点：

1.环境公益诉讼的提起以不法行为的存在为前提。任何诉的提起，都基于利益受到损害。不法行为是导致利益受到损害的根因，诉讼则是对利益调整的安排(E.博登海默，《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999)。环境法律是以保护环境权利为目的的，那么就有必要将侵害这种利益的行为规定为不法行为，从而实现冲突和矛盾的消解。即只要行为人的行为背离了环境立法的宗旨与目标，使环境权益受到侵害或有侵害之虞，均可成为被起诉的对象。

2.环境公益诉讼的提起以公共环境权益被侵害或有被侵害之虞为基础。诉讼制度的设立是为了实体权利更好地行使，在实体权利没有被侵害的可能时，也就谈不上权利救济的问题。只有行为人的行为已经或将要给环境安全造成威胁时，才可以启动诉讼程序，给予权利以最终的保障。所以，以公共环境权益被侵害或有侵害可能为考察依据较为科学。

3.原被告主体资格的宽泛性。一般情况而言，环境问题的形成不是由一个行为人引起的，环境问题带来的影响也不是一两个人的问题，因而确定原被告的主体是比较困难的，有时根本就无法确定原被告的主体。笔者认为，原告即公益诉讼人，可以是任何组织与个人，只要是认为公共环境利益受到侵害，均可成为公益诉讼人。

二、环境公益诉讼制度建构的可行性

当今社会，如何运用诉讼手段维护公共利益，实现公共环境权益，在认识不足和立法无据的情况下，构建环境公益诉讼制度有其必要性和可行性。

(一)环境公益诉讼制度有明确的价值目标

各国学者对公益诉讼制度初衷的理解是不同的，但本质上都体现了私人力量对国家权力的制约，进而实现对社会公益的保护(蔡守秋，《环境法学教程》，科学出版社，2003)。因此，一切破坏环境的行为都是对代内公平和代际公平的违反，是对公平和正义的践踏，任何人都应当基于公平正义的价值提起公益诉讼(张文显，《法理学》，高等教育出版社，2003)。笔者认为，构建环境公益诉讼制度的价值追求应当是维护个人和组织的环境权，促进经济与社会的可持续发展。

(二)环境公益诉讼制度有其理论依据

当今社会是法治社会，制度的出台首先要经得起理论的反复推敲。然而在环境公益诉讼制度建构确有其独特的理论支撑。

1.从实体法与程序法的关系考察，环境公益诉讼制度是公民个人及组织环境权益得以实现的最根本途径。我国《宪法》规定公民有参与国家事务管理的权利，《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但涉及到单位、个人污染、破坏环境，环境保护管理部门滥用或怠于行使其权力，法律赋予公民和组织的这些实体性权利却因法律出现程序上的欠缺而最终落空。这显然不利于环境权益的实现，更无助于环境执法工作的开展。因此，有必要建构环境公益诉讼制度，给予公益诉讼以程序上的保障。

2.环境权的提出为环境公益诉讼提供了诉权基础。随着社会的发展，对“利害关系”的拓展已成为现实，尤其是环境权作为新兴权利的提出，使环境公益诉讼人成为适格当事人具有了可能性。环境权作为最基本的环境法律权利，是一种对世权、基本人权，它涵盖了个人、单位、国家及全人类所享有的环境权利。我们可以通过环境权推演出各种具体的权能，如宁静权、日照权、净水权、眺望权、环境诉讼权、求偿权、环境管理参与权等。这些权能在传统的法律制度中很多都无法找到法律依据，其中较为典型的是环境公益诉讼权。起诉人针对单位、个人污染、破坏环境的行为，针对环境管理机关滥用职权、徇私舞弊及对污染破坏环境置之不理的行为，虽没有直接利害关系，但完全可以从环境权角度为自己的诉权行使找到依据。因环境权的产生基础都是同等的，因而个人环境权等同于单位、国家的环境权。因此，法律没有理由将环境公益诉讼人置于法律救济的大门外。

(三)环境公益诉讼制度有其存续的现实需求

物质决定意识，制度属于上层建筑，属意识的范畴。所以，制度的建立需要相应的社会物质基础。考察我国环境保护的现状，建构环境公益诉讼制度有其现实的需求。

1.环境问题的日趋严重与传统法律应对不足的矛盾要求建立环境公益诉讼制度。随着改革开放步伐的加快，市场经济的观念深入人心，财富的积累成为许多人最现实的价值追求。一些单位、个人在高额利润的驱动下，在生产开发资源的过程中，以牺牲环境为代价而图一时之利；一些环境管理部门抱着狭隘的地方保护观念，对当地的环境问题视而不见、放任自流，在有的地方还出现了权钱交易的做法。这些环境问题在经济体制转轨的过程中产生，是经济规律发展的必然产物。面对这些情况的出现，传统的法律出现了应对不足、调整不能的现象。因此，越来越多的人呼吁建立环境公益诉讼制度，防止环境问题的发生或进一步恶化。

2.公民环境法律意识的提高迫切需要建立环境公益诉讼制度。推动中国法制变革的主要动力来自于中国社会内部存在着的现代化市场经济和民主政治建设所形成的强大合力。这是因为，由传统社会向现代社会转变的经济特征，是从自然经济半自然经济向现代市场积极的更替，公民法律意识的提高是市场经济伴生的产物。法律发展需要依靠外来力量的推动，而法律意识的提高属于推动法律发展的外部动力，对于法律制度的构建起到主动效果。随着全球性的能源危机、生态恶化等问题的出现，环境保护成为全人类关注的焦点之一，人民的环境保护意识得到了前所未有的提高。人们不仅仅只满足于物质生活的富足，更要求健康安全的起居环境，并以此作为评判消费绿色化与现代化的标准。环境保护的意识促使人们以法律武器与侵犯环境权益的行为作斗争，然而现有制度的设计却无法满足环境维权的需求。因此，有必要确立环境公益诉讼，为环境维权提供制度保障。

三、笔者对我建构环境公益诉讼的一些想法

对于法律制度的建构不应只是纸面上的设计，而应切合实际，节约诉讼成本，以实现公平、正义、效率的法律价值为理念，对于环境公益诉讼制度的建构同样如此，笔者认为：

1.可借鉴欧美法系过节在环境公益诉讼中的立法经验和教训。美国等对于公益诉讼的规定已被实践证明其制度的合理性，并被不少的国家借鉴和吸收。我们同样可以在本土资源的基础上，有选择地借鉴和吸收外国的法律。特别是在环境公益诉讼制度建构时，可以采用国外的起诉主体宽泛化原则、受案范围扩大化原则、国家奖励等原则。

2.受诉法院级别相应提高。环境公益诉讼，往往涉及多人利益，且起诉人受到的阻力和难度也比较大，尤其是起诉环境主管部门的不作为时，诉讼人及法院在强大的行政权干预下显得力不从心。为避免以权压法现象的发生，有必要提高受理法院的级别，即案件由与被告同级的法院的上级法院进行一审，只有这样才能保证环境公益诉讼的顺利进行。

3.检察院在适当的时候可以参与环境公益诉讼。公益诉讼人要承担一定的举证责任，还要承受来自各方面的压力和干扰，显然公益诉讼的难度较大。检察院作为国家利益的代表，相对个人、小集体而言，收集证据和抗干扰能力自不待言。因此，在公益诉讼人诉讼发生困难向检察院提出申诉时，检察院可以公益诉讼人的身份介入到环境公益诉讼案件中来，与其他公益诉讼人共同完成诉讼。

综上所述，公益诉讼制度的建构为公民参与国家事务管理提供了新的途径，而环境公益诉讼制度在环境领域的确立，势必会促进我国环境保护事业的发展，推动环境法治建设的进一步完善。