整体性治理视角下的河长制评析

整体性治理视角下的河长制评析

姜艳树1孔祥娟2

1.日照市岚山区河长制办公室山东省276800；2.日照市岚山区水利局山东省276800

摘要：河长制是一个治理方式由分散到集中的过程，是基于整体治理理论的制度创新。基于此，本文对整体性治理视角下的河长制进行了详细分析。

关键词：整体性治理；河长制；问题；对策

河长制是水环境治理领域整体治理理论的探索与实践，虽然该制度已上升为国家战略，但也暴露出如评估机制的逻辑困境和公众参与不足的机制困境等运行过程中的一些问题。要以河长制实现河长治，促进生态环境绿色发展的关键是构建统筹整合的总体责任体系，完善科学合理的评价体系，形成多元主体共同参与的合作共治治理结构。

一、相关概述

1、整体性治理。整体性治理源于新公共管理政策的失灵，它本质上与合作治理、协同治理的治理理论相似，均反对行政权运行的分散化、部门化，提倡跨界、整合和协调，以实现政府组织和机构之间达成一致的政策目标，为公众提供非分离的综合性公共服务。

2、河长制。河长制是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的，由各级党政主要负责人担任辖区内相关河流的“河长”负责河道水环境治理和保护的一种管理制度。河长制的要义在于由地方主要领导担任所在辖区的河湖河长，在规范性文件的指导下协调各职能部门共同进行水环境的治理，并且制定严格的考核规范，对不履行或不认真履行相应义务的负责人给予不同程度的处罚。

二、河长制实施中存在的问题

1、通过层级整合实现真空问责。纵向五级河长组织体系是整合省、市、县、乡、村各层级领导干部，根据权力等级划分权限和管理层级，五级河长之间由下一级河长将河湖治理落实开展工作汇报给上一层级河长。各层级河长为了自身利益而选择隐瞒河湖治理不当情况，只上报效果良好实践地区的河湖治理情况，因此，河湖治理的实施程度难以真实反映。另外，河长制绩效评价采用部门内部评价与上一层级评价相结合的方法，评价主体是政府本身，过于简单化，忽视了河湖治理成果受益者的社会公众满意度、专家学者专业上的科学指导和社会志愿组织的参与。评价过程仅限于政府内部人员，形成“政府不仅是参赛者，也是裁判”的局面。同时，虽然考核结果被纳入领导干部年度考核述职的重要内容，但对考核结果的河长奖惩工作流于形式。当前，有荣誉称号和经济奖励的奖励形式，但对政府公务人员和领导干部的激励作用不大；处罚内容仅限于自然资源离任审计制和生态环境损害终生追究制。生态环境问题具有时间积累和隐蔽的特点，往往需很长的时间才能暴露，隐瞒的时间比政府领导干部离任的时间要长得多，很难在离任时发现生态环境的破坏程度，惩罚机制不能起到威慑和预防作用。

2、功能集成压力导向难以维持。河长制强调水利、生态环境、农业农村、自然资源与交通等有关部门要明确各自的职责，沟通配合，形成合力，致力于河湖综合治理。

横向多部门协作是在地方党委或政府主要负责人任层级总河长的领导统筹下，这种协作在很大程度上是在上层权力的压力下进行的。河长作为地方政府的主要领导，在下层政府人员的地位和权力上起着决定性的作用，所以各有关部门迫于压力必然选择短期合作应对。这种合作基础非常薄弱，随长官意志而转移，要求长官注意并亲自检查整个过程。然而，现实中地方政府主要领导人忙于经济、社会、环境等方面的工作，难以保证他们的持续关注和充分参与河长这一新职务。河长制人治色彩浓厚，河湖治理与保护的有效性取决于地方各级政府领导的重视程度、所控制的行政资源规模和监督问责力度，这必然导致各地治水绩效的不平衡与治水力度的不稳定。设立河长制办公室和工作协调机构多是一种应急之举，非长久治本之治。由于缺乏相关的法律和制度，河长工作和协调只能在短期内减少公共部门的其他投入为前提而将资源集中在环境治理上，一时的动员和倡导，不能避免各职能部门的懈怠与重新回归唯GDP论之路，很难产生稳定、长期的环保效果。

3、部门的整合参与主体单一化。河长制由地方政府主要领导人担任总河长，统筹规划河湖治理目标任务，负责行政区域内河湖的管理和保护；水利部门牵头，生态环境部门、农业农村部门、自然资源部门、交通部门等明确职责范围内的任务内容，分工治理。政府在河湖治理和保护方面发挥着主导作用，然而，作为一个庞大而复杂的系统工程，河长治水单靠权力系统很难完全高效解决，需提高每个社会成员环保、参与意识。动员与河流朝夕相处的河边居民参与治理，调动他们的积极性和责任感，能收到事半功倍的效果。专家学者的专业知识可帮助政府人员使规划、系统设计和实际操作更加科学合理。民间环保组织的积极性和作用被忽视，盲目使用行政手段有时会产生负面影响。河长绩效评价内容、过程及问责基本局限于行政内部层面，社会和公众的缺位将直接影响绩效考核和问责的真实效果。

三、整体性治理视角下河长制协调整合对策

1、构建总体责任。要提高公共服务质量和水平，就要创新政府管理理念，构建全面负责制，把人民切身利益作为各项工作的出发点和归宿点，从而为民谋利、为民谋事。各层级政府注重以人为本的总体责任，有利于传递和解读河长制目标，促进各部门间的协作和信息共享。总体责任包括以下显性活动：1)各级河长和有关责任部门必须对其行政行为负责，层级纵向与同级横向管理的制衡保证了权利和义务的统一；2)建立鉴定与评估的制度化系统，衡量河湖治理绩效和效果，监督河湖治理工作；3)根据考核结果落实真正的奖惩机制，激励应建立在多层次、多需求的基础上，建立与薪酬、荣誉和职位挂钩的激励机制；处罚应兼顾短期和长期效果，短期严格问责，长期终身问责。

2、设计法律保障体系。为保证河长制长久、持续、稳定的环境治理效果，有必要建立法规制度，为其提供制度化、规范化的支持。1)建立健全法律法规体系。①做好立法工作，把河长制作为生态文明体系建设的一部分纳入立法范围，研究制定相关法律法规，明确管理和保护的主体、客体的权力、责任和义务，通过法律形式确定治理原则、程序、过程和结果的应用等，避免治理工作的随意性与长官意志性。②加强对地方法律法规的研究制定，根据国家法律法规，严格依据当地实际制定相应的河长制工作配套法规，同时严格遵照相关法律法规执行。2)实施多元化、具体化的管理机制，相继推出河长制工作方案、河长会议体制、河长制工作评价方法、河长制信息共享体系、河长制工作监理制度。

3、提倡多元主体参与。河湖治理和保护是一项庞大而复杂的系统工程，它是关乎着每个社会成员的要事，需多元主体的参与。1)建立跨部门协作参与机制，在目标制定阶段，决策者应密切联系利益相关者，包括评价主体、客体、信息收集部门，尤其是水利、生态环境、自然资源、农业农村等部门，加强沟通与协调，充分协商讨论，最大限度地就河长制任务、目标和战略达成合理的共识。2)建立健全社会协同参与机制。①制定河长制目标时，应运用专家学者的专业知识科学设计，充分听取公民、企业和非政府组织的意见，鼓励他们积极参与，以确保各层次人员理解和支持目标。②在对河湖治理实施和绩效评价的监督中，要鼓励公众参与，确保公众外部力量的积极有效发挥，督促河湖治理工作真正落实。

四、结语

综上所述，河湖作为一个生态系统，具有整体性和流动性，每条河实行行政首长负责制，按“一河一策”原则明确环保责任，领导亲自进行跨部门调度整合、区际协调，能破解行政权运行的部门化、碎片化困局，从而实现水环境行政管理权的集中统一。

参考文献

[1]赵茜．论我国地方政府部门间关系的协调与整合:整体性治理理论视角[D]．北京:首都经济贸易大学，2013．

[2]韩兆柱.整体性治理理论研究及应用[J].教学与研究，2013(06)．

[3]朱玫.论河长制的发展实践与推进[J].环境保护，2017(02).