检察机关提起民事公益诉讼的初步证据初探

检察机关提起民事公益诉讼的初步证据初探

李亚轩

（华中师范大学法学院，湖北武汉430079）

摘要：自2015年最高人民检察院在全国开展公益诉讼试点以来，各地检察机关取得了一定成果。但检察官提起环境民事公益诉讼的配套立法和相关机制尚处于不完善阶段。检察机关提起环境公益诉讼获取初步证据存在一些现实制约：法律规则不健全，缺乏法律保障；检察机关内部缺乏专业人才和知识资源保障；检察机关与有关国家机关和相关社会组织未形成密切配合状态。应完善法律规则，检察机关内部机制，建立检察机关与其他国家机关和有关社会组织的联动机制，形成外部合力。

关键词：环境民事公益诉讼检察机关初步证据

我国在建国之初即确立了检察机关提起公益诉讼的制度。我国《宪法》规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》中规定检察机关有权提起公益诉讼，而事实上检察机关也的确提起了大量公益诉讼，主要集中于私有财产、土地等公有化改造领域。然而文革开始后，检察机关提起公益诉讼的相关法律依据被撤销。

直到2012年的《民事诉讼法》修正案中增设了公益诉讼的相关规定，但仅仅作了原则性规定，并未明确规定检察机关提起公益诉讼的资格。2013年最高检制定《人民检察院民事诉讼监督规则试行)》，划定了检察监督权行使的边界，指出对损害国家利益或社会公共利益的民事案件，检察机关依职权进行监督。2014年修订的《环境保护法》对有权提起民事公益诉讼的有关组织予以明定，但并没有指明检察机关有权提起环境公益诉讼。党的十八届四中全会上明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年1月6日最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定，法律规定的机关可提起环境民事公益诉讼，但未明确具体指明检察机关。检察机关可以支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。2015年2月4日最高人民法院发布的《民诉法解释》也对公益诉讼的程序作出了规定。2015年7月1日全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域开展提起民事公益诉讼试点。至此，检察机关提起环境公益诉讼的资格重新得到了认可。全国各省市正在逐步探索环境民事公益诉讼的实施方式，并取得了有益进展。然检察机关提起环境民事公益诉讼的相关制度还不够健全，笔者试图就检察机关提起环境公益诉讼的初步证据的相关问题，如初步证据来源、收集初步证据存在的现实制约因素，进行探讨，并提出完善建议。

一、环境民事公益诉讼初步证据的内涵

2015年1月6日最高法发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条规定，提起环境民事公益诉讼应提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。2015年1月30日最高法发布的《民诉法解释》第284条规定的民事公益诉讼的起诉条件为：（1）有明确的被告；（2）有具体的诉讼请求；（3）有社会公共利益受到损害的初步证据；（4）属于法院受理民事诉讼的范围和受诉法院管辖。从第三个条件来看，检察机关起诉时不仅需说明诉讼请求所根据的事实和理由，还要向法院提供社会公共利益受到损害的初步证据。

（一）检察机关提起环境民事公益诉讼必须提交相关证据。

为防滥诉，民事诉讼法规定了相应的证据制度。私人诉讼原告尚需提交个人权益受到侵害或受到妨害的证据，代表国家行使职权的检察机关更应本着谨慎原则，只有在有证据证明社会公共利益受到损害时，方可能提起环境民事公益诉讼。

（二）检察机关提交的证据需证明的是社会公共利益受到损害。

只有在环境污染、生态破坏损及社会公共利益时，检察机关才可能会提起环境公益诉讼。在仅有公民个人权益损害时，应由公民个人寻求救济，检察机关一般不予干涉。另外，并非只要损害社会公共利益，检察机关就一定提起环境公益诉讼，检察机关提起环境公益诉讼应遵循谦抑原则和比例原则。在社会公共利益受到损害时，如果有其他社会组织愿意起诉的，应支持起诉。只有在无其他社会组织不愿意起诉，或者严重损害社会公共利益，其他社会组织起诉不力时，才主动提起公益诉讼，代表国家维护社会公共利益。同时，如果行为人在检察机关起诉前已停止了环境违法行为，并积极采取措施消除危险，赔偿损失，改进技术措施，不致再损害社会公共利益时，检察机关再收集相关证据、提起诉讼已无必要。

（三）检察机关仅需提交社会公共利益受到损害的初步证据。

环境问题具有复杂性，所造成的侵害具有隐蔽性和潜伏的长期性，因此证据的调查成本高，周期长。被告实施加害行为、造成损害结果、被告主观上具有过错，这每一项证据的收集都是不易的，检察机关搜集到所有确切证据可能需要经历较长的时间。此情形下，如果不能及时提起环境公益诉讼，侵害可能会持续发生，波及面可能会更广，社会公共利益可能会进一步遭受损害。因此，检察机关只需提交环境污染的初步证据，证明被告正在实施污染环境的行为，对环境造成损害，或者将要实施污染环境的行为，有损害社会公共利益之虞即可。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼获取初步证据的现实制约

检察机关提起环境公益诉讼初步证据来自于履行职责过程中通过调查取证获取的证据，以及公民投诉提供的证据等。前者是主要证据来源。检察机关是国家的法律监督机关，监督法律的实施，通过履行职责，维护国家和社会公共利益。检察机关各业务部门在履行职责的过程中，发现可能属于环境民事公益诉讼案件范围的线索的，应当将材料移送至民事行政检察部门，民事行政检察部门应通过多种手段调查取证、核实情况。待取得损害社会公共利益的初步证据后，若无适格主体或适格主体不愿提起诉讼的，检察机关应提起环境民事公益诉讼。相关公民是环境污染行为的亲历者，是直接受侵害的对象，其对污染环境的加害行为、造成的损害结果可能有最直观的证据。检察机关在未及时了解到位时，通过公民投诉，可以取得环境污染行为的一定初步证据。由于环境民事公益诉讼还是新型案件，故实施过程中还存在诸多制约。

（一）法律规则不健全，缺乏法律保障

首先，现行民诉法未明确赋予检察机关民事公益诉讼调查取证权。刑事诉讼中检察机关拥有调查取证权，并能够采取一定的强制措施，民诉法中却未明确规定。民事诉讼不同于刑事诉讼，不具有刑事诉讼那般的强制性，因此不能直接套用刑事诉讼法中的相关规定。这导致检察机关在环境民事公益诉讼中调查取证权的行使没有具体的法律依据。2014年最高检发布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）中规定了检察机关办理民事诉讼监督案件调查核实证据的措施，可作参考。其次，关于检察机关提起环境民事公益诉讼的举证责任、证明标准等证据规则也不完善。

（二）检察机关内部缺乏专业人才和知识资源保障

自2015年我国在全国范围内开展公益诉讼试点以来，仅两年时间。检察机关内部承办环境公益诉讼案件的部门多为民事行政检察科，科室内人数有限，且主要人员多擅长刑事公诉案件，对环境公益诉讼业务知识并不熟悉，缺乏相关经验。环境民事公益诉讼需要负责的检察官学习相关法律知识，强化相关法律思维，这是一个长期的过程。而我国法检系统正在实行员额制改革，检察官队伍面临整合和收缩。

（三）检察机关与有关国家机关和相关社会组织未形成密切配合状态

检察机关“唱独角戏”，独自进行线索摸排，会陷入“发现线索难”的窘境。环保部门作为环境管理机关，其环境执法信息共享和证据线索的移送，是检察机关开展环境公益诉讼的重要条件。“分析当前检察机关开展环境民事公益诉讼的线索来源，大部分案件线索来自检察机关各类专项检查工作，一部分来源于检察机关内部部门的线索移送、网络平台的信息跟踪、有关团体和个人举报。环保行政部门向检察机关移送环境污染线索的仍偏少。许多地方检察机关还未与当地环保部门建立信息交换平台，未能实现行政执法与司法信息共享和案件通报。”法院在审理案件过程中，涉及环境问题的信息，可能成为检察机关环境民事公益诉讼的线索。在环境民事公益诉讼中涉及环境污染范围的鉴定、造成损失的数额及修复费用的评估，并非检察机关的专长。检察机关与有关国家机关和相关社会组织加强沟通、合作，证据的获取会更容易。

三、检察机关提起环境公益诉讼获取初步证据机制的完善

（一）完善法律规则

在民诉法中肯定检察机关在环境民事公益诉讼中具有不强于刑事诉讼中所具有的调查取证权，同时有权采取一定的限度的强制措施。检察机关有权询问加害行为人，有关证人。环境公益诉讼的加害人一般为企业，相较于一般公民，处于优势地位。因此，可能对证人进行威胁或阻碍证人提供证言。检察机关应采取配套措施，保障证人的安全；检察机关有权向有关单位调取证据；检察机关有权咨询专业人员、相关部门或行业协会对专门问题的意见；检察机关有权委托专业机构进行鉴定、评估、审计；检察机关认为确有必要的，有权勘验物证、现场；检察机关有权采取查封、扣押、冻结财产的强制措施，但必须经部门负责人及检察长批准。民事违法行为的违法性明显小于刑事违法行为，对人身自由的限制是较为严厉的措施，在民事公益诉讼中不宜适用。因此，检察机关在民事公益诉讼中应无权采取限制人身自由的强制措施。同时，检察机关对加害人的财产采取强制措施也应受到限制，即须经部门负责人及检察长的批准，并严格遵照法定程序实施；人民检察院可以指令下级人民检察院或委托外地人民检察院调查核实，人民检察院到外地调查的，当地人民检察院应配合；人民检察权调查核实证据，有关单位和个人应当配合。

（二）检察机关内部机制完善

应加强检察院内部协调配合，整合内部机构资源，立足办案摸排线索，上下级检察院之间形成省市县检察院三级联动的工作格局。检察机关各部门应密切配合工作，民事行政检察部门在进行现场勘查取证时，可以联系本院技术部门给予支持，派员现场拍照、收集和固定证据。应立足办案摸排线索。各部门加强与民事行政检察部门的案件数据信息共享，在检察机关批捕、提起公诉的办案过程中排查线索。适时开展监督调查，指派专员定期对检察机关办理的案件，如刑事犯罪案件，进行摸排，查找、筛选环境民事公益诉讼案件线索。同时，建立和完善检察系统一体化办案机制，实行全市环境公益诉讼案件线索统一管理。形成以省检察院为龙头，设区市检察院为枢纽，基层检察院为主体的一体化办案机制。由市检察院统一管理环境公益诉讼案件线索，督促和指导区检察院办理案件。对于办案中遇到的疑难问题，市检察院应及时向省检察院请示汇报。省市检察院应将工作重点放在跟踪督查、组织协调、沟通解释和排出干扰方面。区检察院负责摸排线索、调查取证等工作。其次，可以创新办案模式，成立环境保护检察官办公室，建立公益诉讼专案组，责任落实到人。聘任环境公益诉讼检察联络员，负责发现和提供环境公益诉讼案件线索，配合检察机关调查取证，发挥沟通协调作用，助力环境民事公益诉讼。检察联络员实行合同制，不占编制。合同期满后，优秀的检察联络员可以被续聘。

（三）建立检察机关与其他国家机关和有关社会组织的联动机制，形成外部合力

首先，建立检察机关与行政机关环保部门的常态化交流互动机制。检察机关与行政机关内部的环保部门应协作配合，实现信息沟通，建立信息共享平台。检察机关就涉及损害社会公共利益的信息进行检索、查找，看是否具有环境民事公益诉讼案件的线索。其次，建立检察机关与法院的沟通协调机制。检察机关应与法院沟通协调，却有必要时，可请求法院有关部门协助调取争取或实行证据保全。最后，建立检察机关与有关社会组织的信息共享机制。检察机关应与环保组织加强对接，建立线索共享机制。检察机关与鉴定评估机构等第三方组织应协作配合，通过鉴定明确环境污染范围，评估环境污染所造成的损失及修复费用。

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作者简介：李亚轩（1993年2月—），女，河南三门峡人，华中师范大学法学院2017级硕士研究生，法律专业。