常规施工项目经营管理团队对PPP管理模式的探索

常规施工项目经营管理团队对PPP管理模式的探索

鲁琼香

鲁琼香

中国水利水电第五工程局有限公司四川成都610066

摘要：当前PPP融资建设模式已经在各个行业广泛应用，大多数的城市基础设施建设，都属于非经营性项目，即在建设后缺乏使用者付费，而主要依靠政府付费回收投资成本。本文旨在提高对PPP模式正确理性的认识，对项目经营管理人员梳理出常规施工管理与PPP投融资模式管理的不同，研究PPP模式的经营管理要点，希望对类似工程起到参考作用。

关键词：施工项目；经营管理团队；PPP项目；管理模式；探索。

一、PPP模式简介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。20世纪90年代，英国率先提出的概念，继而在美国、加拿大等西方主要国家得到广泛的响应，很多国家成立的专门机构来推动PPP的发展。英国在通过PPP形式提供公共设施服务方面居世界领先地位。PPP是对任何一种公共部门和私人部门之间达成的特许经营协议的统称，也可视其为是公共部门把服务外包给私人部门的一种形式，具体包括公用事业特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同等。

二、常规施工项目经营管理方式

1.常规施工项目经营管理模式简述

常规施工项目的合同经营管理，主要管理模式相对被动、有限。通常情况下施工项目部在合同签订并取得合同书后，才参与项目合同管理，研究合同条款，编写相应施工组织设计、施工方案，制定各项管理措施。可用于管理参考的资料，仅限于招标文件和投标文件，事前参与度较低，未能在项目招投标阶段充分参与项目经营管理策划。

2.常规施工项目经营管理要点

项目合同经营管理部门通常在项目中标后进入管理现场，获取合同文件、招投标文件、施工图纸、施工组织设计、施工方案等与工程相关的资料。根据合同文件、招投标文件结合施工图纸对整个项目进行全面梳理，熟悉施工范围、施工内容、甲乙双方的责任、权利及义务；然后根据施工组织设计、施工方案等现场管理资料，进行项目前期策划，分析盈利项目和亏损项目，然后尽可能的进行施工方案优化、挖掘新增变更项目，为项目创造盈利点。

该模式主要体现的是项目经营管理团队在合同文件的基础上对项目整体把控，需要项目经营管理人员具备相应的管理经验和对项目盈亏的敏锐分析，主要对已形成的合同事实制定相应的措施及应对方案，体现在项目管理后半部分的事中控制和事后控制，仅投标文件可体现事前控制，但完整度不够。

三、PPP项目经营管理方式

1.PPP项目经营管理模式简述

PPP模式下项目经营管理尤为重要，既需要在招标前项目谈判、合同谈判等事前介入，又要在财评清单编制报审、项目施工管理等进行事中控制，也需要在项目移交后，在回收期或运营阶段能够按时足额进行工程款回购的事后控制。与常规施工项目相比，既参与事前控制，又对事中控制全程参与，体现了项目管理的全过程。

2.PPP项目经营管理模式及管理要点

2.1PPP项目经营管理模式

以某PPP项目管理模式为例，该项目由股东A和股东B共同投资建设的PPP项目，项目由股东A牵头，委托股东B组建项目并负责主持日常工作及本项目的施工。项目管理采用“项目公司+总承包部—实施项目部（股东B）”的三级机构二级建设管理模式。

项目由房建工程、水利工程、市政道路工程组成。其中，水利工程为堤防建设工程，其主要工程内容包括土石方开挖、高压旋喷灌浆、振冲碎石桩、堤身石渣碾压回填、大卵石齿墙、砼面板及压顶、框格梁生态袋及草皮护坡等。

2.2PPP项目经营管理要点

首先确认项目实施前是否已经取得项目合法性审批手续，特别关注相关批准文件的效力问题；确认项目发起人的合法主体资格，若为该项目行业主管部门或者相关部门，是否已经取得政府的授权，有权代表政府实施项目的招标、签约及监督管理工作；有意识提前让银行介入前期调研以评估融资项目中存在的建设期风险和回购风险，审慎预测项目未来收益和现金流；回购款支付有可靠合法可变现的担保措施；采用尽量规范的投融资建设模式，避免垫资施工；与政府机构细化可操作的回购流程并转化为内部管理流程；充分论证项目终止后项目公司的存续并安排好文件资料的移交等。

该项目经营管理措施主要有合同谈判（一次经营）、财评准备工作（二次经营）和各项合同外项目签证（三次经营）。合同谈判为后续工作开展提供合同依据，也为二次经营和三次经营做好铺垫；财评工作为PPP项目管理的核心，项目部从合同谈判到设计图出具均围绕财评进行；各项合同外项目签证则体现了项目管理的成果，为项目减少损失。

2.2.1合同谈判

2.2.1.1材料询价约定及机制建立

进场后，项目部迅速组织对项目周边材料供应价格进行摸底，尤其是相对于价格不稳定的地材，发现砂石骨料、商品混凝土市场价格与信息价差距较大。合同谈判阶段，要求业主在《融资建设合同》中增加材料调差条款：“预算及财评材料价格采用预算编制期《四川省工程造价信息》公布的盐亭县信息价及《盐亭县地方材料询价情况说明》执行，信息价没有的按市场价执行。工程实施期材料价格按施工当期（以各子项目开竣工时间为准）《四川省工程造价信息》公布的盐亭县信息价及《盐亭县地方材料询价情况说明》执行，缺项材料由双方认质认价，信息价与市场价价差过大的，以双方询定的市场价为基准价进行调整，信息价没有的按经双方认可的市场价执行。”

项目进场后，由于国家环保督查等原因，导致项目周边地材价格大幅上涨，远远超过合同约定的施工方可承担的幅度。与业主多次协商后，基于合同条款，对信息价与市场价价差过大的主要材料（钢筋、水泥、商品混凝土、砂、碎石等）按季度组织材料询价，为各子项目材料调差提供依据。

2.2.1.2计价规范、定额、编规选定

合同谈判阶段，针对水利工程内容，项目部分析2002水利建筑工程预算定额、2004水电工程预算定额和2007四川省水利工程预算定额及配套的编规，对比各个版本定额的人工费和费率，同时根据各个版本定额分别编制预算，对比价格差异，结合项目施工时间，最终选定为2007四川省水利工程预算定额和川水发【2015】9号《四川省水利水电工程设计概（估）算编制规定》，2015水利编规人工费及综合费用最高。

针对措施项目，项目部迅速对比水利工程计价规范和水电工程计价规范，发现2010水电工程工程量清单计价规范中，对措施项目约定清晰，可操作性强。而水利工程计价规范中仅对主要项目进行列项。在合同谈判阶段，与业主沟通措施项目采用2010水电工程工程量清单计价规范执行。

2.2.1.3与业主明确责权

项目合法合规性方面：合同中约定，甲方应向乙方提供本项目的政府批准文件、发改委的项目立项批复、土地征用批准文件、工程可行性研究报告等相关文件和技术资料，确保项目合法合规。

项目实施期间可能面临的问题：由于县级市政项目规划凌乱，各种基础设施不具备统一规划、统一施工条件，合同谈判时期，要求明确设计图纸未能预见的项目用地范围内的通信、广播电视、供水、供电、供气、供热等管线（缆）和其他物品，如果需要迁移，则由甲方明确设计单位或产权所属单位制定相关迁移方案，乙方可负责具体施工，相关费用由甲方承担。规避工期风险和零星项目增加后费用承担不明确的风险。

验收、移交及审计方面：工程具备竣工验收条件，乙方负责按国家工程竣工验收有关规定，向甲方提供完整、准确、真实的竣工资料和竣工验收报告。乙方应配合甲方向建设行政主管部门报送有关项目档案。甲方应在收到竣工验收申请后的30日内组织竣工验收，否则视为该子项目通过竣工验收且验收合格。全部项目工程竣工验收合格15日内，乙方向甲方移交准确、完整、真实的竣工资料，甲方在收到竣工资料的14日内将项目送审计局审计。如支付第一笔回收款时审计局不能出具审计报告，甲方则按本合同相关约定向乙方按时支付项目投资回收款。

2.2.2财评准备工作

2.2.2.1施组与专项方案相结合，确保全部措施项目进入财评

水利工程施工组织设计编写时，严格按照2010水电工程工程量清单计价规范中措施项目逐项编写，过程签证均围绕水电计价规范展开，确保措施项目（一般项目）全部进入财评财评中。

初设图中，高压旋喷桩为双排400mm桩，规范要求采用单管法施工，单价只能套用房建定额，而市政房建定额中高喷单价偏低。水利定额中未划分桩径大小，根据以往施工经验和水利定额中对应的耗灰量，成桩桩径在1000-1200之间。由于合同约定，本工程采用水利定额编制预算，经过与设计充分沟通后，施工图阶段，将桩径调整为单排800mm桩，采用三管法施工，套用水利定额。

2.2.2.2按合同约定组织政府各部门询价

财评清单报审前，项目部与业主组织审计局、规建局、造价站等部门进行材料询价，砂石骨料、商品混凝土、钢筋询价工作准备充分。财评清单编制时，以市场价进入预算，消除本应我方承担的+3%浮动比例。询价前，与询价小组充分沟通，并在汛期地材价格上涨时提出询价，询价结果取得较好效果。

2.2.2.3全方位、全过程跟踪

由于工程原地貌改变较大，联系业主、设计对原始地貌重新测绘，设计图按最新测绘结果出具，同时在设计图中明确各部位运距。施工时土石方合理调配，重新规划弃土场从而减少运距，减少弃土，为土石方回填创造利润空间。

财评申报到定稿间全过程跟踪沟通，初审后进行了多次沟通和证据补充，财评效果良好。

2.2.3项目三次经营

2.2.3.1施工前，对可能发生的项目由经营部逐项罗列，工程部在专项方案中予以明确，并及时得到监理、业主审批，为项目发生后及时签证做好铺垫。

2.2.3.2由于PPP项目索赔费用申报及审批较为困难，项目实施过程中，成立计量小组，对基础设施保护、迁改、原路面拆除及修复、施工抽排水、零星工程（设计外）、疏解道路、施工围挡、征拆不及时导致的窝工等无法列入设计图纸的项目，逐项进行签证，核算费用。

2.3PPP项目风险管理

PPP项目一般具有投资规模大，建设、运营周期长，技术要求高，涉及到的利益相关方众多且利益关系复杂的特点。加之，我国大规模的公共项目采用PPP模式的时间较短，很容易产生风险。PPP项目中的风险贯穿于PPP项目的甄选、设计、融资、建设、运营、回收等各个环节，稍有不慎就会造成巨大损失。一般地，我们可以将风险分为系统性风险和非系统性风险。PPP项目的系统性风险主要有政治风险、法律风险、社会环境风险等；而非系统性风险主要包括项目选择风险、融资风险、管理运营风险、合同风险、技术风险、市场风险等。

风险管理首先必须识别和分析评价潜在的风险领域，分析风险事件发生的可能性和危害程度，这是项目风险管理中最重要的步骤。项目风险管理人员若不能准确地识别项目面临的所有潜在风险，就失去了处理这些风险的最佳时机，就将无意识、被动地自留这些风险。

风险识别包括确定风险的来源、风险产生的条件，描述其风险特征和确定哪些风险会对项目产生影响。项目风险识别并非一蹴而就的事情，应当在项目过程中自始至终反复进行。一旦风险被识别出来，通常就可以开发甚至实施简单和有效的风险应对措施。

风险识别后，应该合理的分担风险，风险分配原则应当是：（1）基本原则：由对风险最有影响、控制力的一方、最有预测判断该风险能力的一方、承担吸收该风险成本最低的一方承担该风险。（2）承担风险的程度与所得回报相匹配；政府欲将自留风险转移给社会投资人时，要伴随相等补偿；（3）承担的风险要有上限；（4）分配不出去的风险由政府兜底。

政治风险、法律风险等主要应由政府承担；市场级风险，如经济风险、违约风险、不可抗力风险偏向于参与各方共担；而项目级风险，包括大部分非系统风险、投标不成功的风险等基本都由中标的项目公司承担。运营阶段是PPP项目最重要的阶段，直接关系到项目的收益。在此阶段的风险极为复杂，并且在漫长的经营期中，这些风险相互作用、相互影响，处于动态变化中。

3.结语

PPP项目经营全过程管理，可以从招投标阶段、签约阶段、融资阶段、投资阶段、施工阶段等多方位参与，保障各股东方投资利益，同时，创造施工利润。