我国城市黑臭河道治理的法律支撑

我国城市黑臭河道治理的法律支撑

陈超1韩雪2

龙江环保集团股份有限公司黑龙江哈尔滨150050

摘要：完善法律规制对保障我国城市黑臭河道治理具有重要意义。根据“水十条”规定，在法律层面应当健全配套法律法规、细化地方政府的责任模式、创新对排污单位的管理手段、完善社会监督机制。而实践中仍存在现有立法针对性差、政府间责任边界模糊、对排污主体的调控乏力、社会参与监管的方式虚化等缺憾，迫切需要通过修订相关立法、完善河长制、改进排污权有偿使用和交易制度、保障公众参与原则，来加强我国城市黑臭河道治理中的法律保障力度，贯彻落实“水十条”。

关键词：城市黑臭河道治理；水十条；法律支撑；河长制；公众参与

1引言

城市黑臭河道是指城市建成区内60%以上周边居民认为存在“黑”和“臭”问题的水体，属于次生环境问题中的环境污染问题。我国城市河道污染严重，住建部排查结果显示，全国74%的地级及以上城市中发现黑臭水体，共计1861条。城市黑臭河道的大量存在减少了生物多样性、造成了巨大的经济损失、激化了居民与政府间的矛盾，致使“邀市长下河游泳”等事件的频发。鉴于此，2015年4月2日，国务院颁布《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）重点强调城市黑臭河道治理。

2我国城市黑臭河道法律支撑的基本内涵

关于“我国城市黑臭河道治理的法律支撑”可作两种解读。一是指促进创设新法、新的法律制度来保障黑臭河道的治理；二是将“法律支撑”作为动宾短语来理解，即“支撑我国城市黑臭河道治理的法律”，具体而言，是指探求现有相关法律、法律制度在城市黑臭河道治理上针对性适用的方法，进一步加强其操作性。面对我国立法繁多但许多法条却被束之高阁、使用率不高的情形，本文将侧重点放在后一种理解的实现上，即探求有效利用现有水污染防治的法律资源的方法来解决城市黑臭河道治理问题，在此基础上，促进《水污染防治法》、《河道管理条例》等现有上位法及法规、政策、规范性文件的修订，为我国城市黑臭河道专项立法的出台提供理论基础。笔者认为，如此更利于“水十条”的快速落实，更具操作性及现实意义。

3“水十条”关于城市黑臭河道治理法律支撑的规范性指引

3.1健全我国城市黑臭河道治理的相关法律法规

“水十条”第十七款明确指出需完善完善法律法规，加快水污染防治、排污许可等法律规制修订步伐，研究制定环境质量目标管理、污染责任保险等法律法规，完善水污染物特别排放限值等指标体系。于我国城市黑臭河道治理而言，即需改进现有城市河道治理配套法律法规的不足，甚至出台专项立法。

3.2细化我国城市黑臭河道治理的责任模式

“水十条”所有政策措施虽由国务院部委牵头、参与，但均由地方政府负责落实。其在第九条“明确和落实各方责任”及第二十七款“整治城市黑臭水体”中提出“强化地方政府水环境保护责任”、“定期公布黑臭水体的责任人”的要求。两项举措意味着，在我国城市河道治理过程中必须深入探索“一岗双责”，行政管理人员既对分管的业务工作负责，又对黑臭水体整治工作负责。

3.3创新我国城市黑臭河道治理的管理手段

“水十条”第三十一款要求排污单位需严格执行环保法律法规和制度，落实治污减排等责任，建立环保自律机制。第十八款指出严厉打击环境违法行为，对水质不达标的区域实施挂牌督办、区域限批、销号等处理，对造成生态损害责任者落实赔偿制度，构成犯罪的依法追究刑事责任。即规定了排污企业在城市黑臭河道治理中的减排义务，扩大政府对不履行义务者的处罚范围，加强处罚力度。

3.4完善我国城市黑臭河道治理中的工作监督机制

“水十条”第三十四款提出政府需为公众、社会组织提供水污染法规培训和咨询，鼓励其参与环保决策及执法，并建立举报制度，发挥“12369”举报热线和网络举报平台的作用，积极推行环境公益诉讼。具体到城市黑臭河道治理方面，即加强城市黑臭河道治理普法宣传，建立相关线上线下举报平台，构建全民参与的黑臭河道治理格局。

4完善我国城市黑臭河道治理法律规范的对策

4.1修订相关立法，以完善法律法规为前提，依法治理城市黑臭河道

“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使”。要适应目前城市黑臭河道治理的形势，加快修订有关法律法规，完善配套设施，增强城市黑臭河道治理的法治化、制度化与规范化。首先，立法要进一步明确各方主体在城市黑臭河道治理中的权利义务和法律责任，明确各方责任的实现路径，将责任具体化、详细化；其次，加强修订有关法律法规，在《排污许可证管理办法》等规范性文件中对上述举措规定的同时，应当以《河道管理条例》、《水污染防治法》的修订为契机，将这些调整在上位法中予以体现，从而加强法律、法规、政策在城市黑臭河道治理上的针对性和保障力度，贯彻落实“水十条”。

4.2改进“排污权有偿使用和交易制度”，以市场机制为激励，调动企业积极性

建议在排污许可及交易过程中加强“排污权有偿使用和交易制度”在城市黑臭河道治理上的针对性适用，具体表现在：扩大排污许可及交易的主体范围，将小型企业纳入管理范围中；在排污总量分配及许可证颁发时，以城市河道为标准进行划分，合理控制建成区内各条河道的排污量；在排污交易时，鼓励同河道沿岸企业间的交易，对于此类交易予以一定的政策优惠；在加大违法排污行为处罚力度的同时，应加强对治污减排“领跑者”的政策补贴，如予以清洁设备运营的资金补助、提高排污交易的折扣，由此激发排污单位参与治理的积极性。

4.3保障“公众参与原则”，以利益协调为核心，发挥社会监督效益

建议转换政府角色定位，由“政府主导型”的单向诱导模式转变为“政府服务型”的双向沟通模式，增加政府履职内容，确保公民主动性权利的行使。首先，应当在专项立法中对公民环境信息知情权、监督权予以保障。比如明确规定其法律地位，而非将其隐含在政府公开环境信息等义务之中，比如对地方政府公开信息、搜集民意的方式、期限、程序等做具体规定；其次，进一步拓宽政府提供服务的渠道和方式，建立专门平台，用以进行黑臭河道治理的信息公开、建议和举报工作。

4.4完善“河长制”，以厘清权责为关键，落实地方政府责任

在机构设置上应当构建“各区统一、市区对应”的管理模式，即保证同一城市内各区“河长制”办公室组织架构相同，市区两级工作指挥部门一一对应，以方便上对下的垂直管理及各区间各工作组的横向交流；在人员组成上，应当合理安排“河长制”办公室各小组的职能，并根据其需求细化规范各行政部门在“河长制”办公室各工作组中的职责及所占人员比例，有效整合各部门河道管理和执法资源，由此做到事有专管，追责主体明确；建立定期会议制，定期通报河道管理与保护工作情况，交流治理经验及困难，及时协调解决矛盾和问题，共同加强河道管理与保护。

5结束语

本文以城市黑臭河道治理的法律支撑为切入点，从理论上探析“水十条”相关方面的规范性指引，反观现实中我国城市黑臭河道治理立法及其实施的不足，从而提出完善我国城市黑臭河道治理法律制度安排的对策，以期进一步加强现有法律法规的操作性，贯彻落实“水十条”，保障城市黑臭河道治理，稳定社会秩序。

参考文献：

［1］曹承进，陈振楼，黄民生，等．城市黑臭河道富营养化次生灾害形成机制及其控制对策思考［J］．华东师范大学学报（自然科学版），2015（2）：9-20.

［2］於建明，吴成明，陈哲，等．宁波市中塘河支流黑臭河道治理与生态修复［J］．中国给水排水，3013（29）：64-67，70.