土地利用规划应以人为本祖桂芳

土地利用规划应以人为本祖桂芳

祖桂芳

黑龙江省依安县土地储备交易中心黑龙江齐齐哈尔161500

摘要：现在，中国新一轮的土地利用总体规划修编工作，正在全国各地有条不紊地展开。据国土资源部副部长鹿心社此前在土地利用规划与政策国际研讨会开幕式上所言，这次土地规划修编将围绕树立和落实科学的发展观，进一步落实最严格的土地保护制度，切实保护耕地特别是基本农田，保护土地生态环境，严格控制建设用地规模，切实做到保护优先，调控有力，不断促进经济社会的可持续发展。

关键词：土地；规划；以人为本

1土地利用规划中以人为本的产生

以人为本一经提出,其内涵就已经超出了它原有的管理学意义,为社会各方面所接受,成为社会生活乃至重大社会决策的基本原则。强调“以人为本”甚至成了衡量一个社会文明程度的标志。

以人为本的规划思想在发达国家的城市规划中很早就有所体现。20世纪90年代初一些国家就开始倡导“绿色交通体系”的观念,认为解决城市交通问题不仅意味着某些路段能否“畅通”,而应更多地考虑“人”的可达性。“绿色”交通采用以人为本的规划思维,充分考虑人的可达性、舒适性、安全性,其按下列顺序安排运输体系:行人、自行车、公共交通、出租车、私人机动车、货车。强调发展“绿色”交通必须重视城市步行系统和自行车系统的发展。

加拿大在20世纪90年代对城市规划的修订中,充分体现对“人”的重视,大力提倡公众参与机制,规划的修编主体由三个部分构成:(1)市民工作小组。构建一个由40个普通市民组成的小组,代表城市各个社区或团体,这个市民小组由市政府授权,对市政规划的发展目标、原则确定初步的指导思想。(2)政府及专家学者。政府作为政策的制定者和实施者,在规划的编制过程中发挥着宏观调控的作用,而专家小组则主要扮演的是专业支撑的角色,他们为规划提供技术支撑。(3)个体市民。规划编制小组会与普通市民进行交流,到社区去,与他们探讨一些最基本的规划问题,了解他们的想法,倾听民众的心声。

在我国,党的十六届三中全会就已明确提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观”,以人为本已经成为我国协调社会发展的重要理念，发展和改革的目的都是为了人,即社会发展的最高目标是实现人的自由和全面发展。规划,作为对未来社会发展方向和布局的设定与谋划,自然也应当以人为本。

当前正是我国第三轮土地利用总体规划修编的时期,许多地方已经完成了规划纲要的前期修编工作。然而,新一轮规划的理念和方向如何定位,相关部门、学者等方面似乎尚未达成共识。在此之前的两轮土地利用总体规划,第一轮规划提出了“一要吃饭、二要建设”的原则,在确保经济建设发展需要的同时,保护耕地；第二轮规划制定,面对经济的快速发展所产生的耕地面积锐减和生态环境的破坏,强调了耕地的总量动态平衡,提出了“一要吃饭,二要建设,三要生态环境”的原则。

第三轮土地利用总体规划,面临的是经济社会改革的进一步深化、各业用地需求的不断增加、土地供需矛盾日益突出的现实,建立和谐社会、倡导科学发展已成为社会的主旋律。这就要求新一轮的土地利用规划必须以科学发展观为导向,从人的角度出发,实现土地资源的合理配置和人民福利的最大化,即以人为本的理念。

2土地利用规划中以人为本的内涵

土地利用规划是人们开发利用土地的行为管理指南,其以人为本理念,就是从规划的修编到实施,“人”应当贯穿始终，体现人性化、人文化和人的参与程度,反映建立和谐社会的要求。具体来说,这种科学的规划理念应该包括:(1)充分体现对公民权利和利益的保护,体现土地的科学合理利用。(2)公众对规划享有充分的知情权和发言权。首先,规划区的公众应该对当地的发展现状、变化及今后该区域的规划方向和思路有足够的认识和了解,对区域的规划方案形成一个认知度。其次,公众从行为上对规划方案作出反应,当地居民根据自身的发展要求,以及不同利益集团在规划中的价值取向,向规划部门提出自己的意见和看法。(3)公众应广泛参与规划过程。因为广大公众对自身生活的环境非常了解,同时对自己今后的生活环境极为关注,单纯的依靠政府部门和专家学者制定的规划方案难免会与实地的情况发生偏差,影响规划的实施。而将公众引入到规划的制定过程中,促进规划师和公众之间的交流和沟通,可以提高规划的可行性和满意度。

传统的土地利用规划往往过多地追求经济的增长，建设用地规模不断扩大,城市的数量不断增加。这种外延式和粗放式土地利用模式，消极后果也逐步显现:耕地面积大幅减缩,粮食安全成为核心问题；土地的生态效益被忽视,生态环境的破坏已经超出了环境容量的承受范围,引发了诸多环境问题。这些问题都需要在新的土地利用规划中得以解决,然而如果继续沿用传统的规划理念土地的低效配置在所难免。

众所周知,当前,我国正处在构建和谐社会的关键时期,而和谐社会的发展观则是以人为本的思想理念,这就要求我国新一轮的土地利用规划修编中,也必须引入并强化这种规划理念,使该轮的土地规划特点鲜明、立意独特并且能够行之有效。土地利用规划中以人为本思想理念的定位应该体现在以下方面:

2.1公众参与的土地规划

在发达国家(如加拿大)土地利用规划规程中有关公众参与的解释是,同规划区有关的公民亲自参与规划过程,而不是只对已定决策做出反应。可见,规划的公众参与不仅包括了参与范围、参与人员、互动过程及参与结果,更重要的它不是一种事后的参与,而是贯穿在整个规划编制和实施中,其最终是让具有法律效率的规划文件成为社会各阶层在谋求自身利益时必须遵守的共同“契约”。

与发达国家相比,当前我国在土地利用规划中的公众参与还处于初级阶段,即完全被动接受阶段。规划部门只是将规划方案通过运用展览、街头宣传、新闻媒体、网络等方式进行宣传,以激发公众的参与愿望、了解自己生活的社区和城市发展的前景及一些相关的政策。显然这还不是真正意义上的“公众参与”。可喜的是,在新一轮的土地利用规划修编中,我国的公众参与正在由完全的被动式参与逐步转为受约束的尝试阶段。公众开始主动反映现实问题,其中包括揭示在土地利用规划的某些内容中存在的潜在矛盾和复杂的利益冲突以及某些不公平现象,并提出好的建议。公众参与受到政府的鼓励,但尚缺乏完善的法制约束,公众参与的方式处于探索阶段,有待于进一步的引导和完善。

2.2可持续发展的土地规划

可持续发展的核心是人的永久发展,强调的是代际间资源公平分配和利用的观念,包含了深刻的“以人为本”理念。反映在土地利用规划上,则是要求通过制定土地利用的各项规划,使有限的土地能够持续满足人们日益增长的需求,简言之,就是达到土地供需的持续平衡。我国当前新一轮土地利用规划编制中,在继续加强耕地保护力度的基础上,提出了节约集约用地的战略要求,应当说,这是通向土地可持续利用的有效途径。通过对土地资源的节约集约利用,可以减少对后备资源的开发和利用,给后代人留下开发资源的空间,体现土地资源代际间的公平。所以,新一轮土地规划应当以节约集约利用土地为核心,体现对经济社会发展和城市布局规划的影响和制约作用。

秉承传统文脉的土地规划在社会发展进程中,一些特殊形态的用地,尤其是古文化用地,由于其独特的地理位置和固有的民俗风情,经过提炼、沉淀形成了这些地方独特的地域功能和传统文脉特色,且往往体现在建筑物形式、土地布局和当地社群生活中。这是我国民族传统文化的宝藏。

现实中,一些地方片面理解和追求现代化,追求土地的经济效益,将原来的古文化用地转变为商服用地,使传统文化遗存遭到严重破坏,违背了以人文本的规划理念。因此,新一轮土地利用规划,尤其是对旅游城市和古镇用地做规划时,应该注重保留地方特色,保持当地传统的建筑风格和用地布局,充分认识和考虑人们对传统文脉的浓厚情感,使土地的布局更加人性化。

2.3绿色生态的土地规划

随着我国土地利用规划理念的不断深入和完善,由第一轮的“一要吃饭,二要建设”提升到第二轮的“一要吃饭,二要建设,三要生态环境”,可以看出人们对生态环境的认知度在不断加深。现代都市市民都喜欢自己的居住区或周围有大片林木或草坪绿地,宽敞的城市绿地和高绿化覆盖率是“生态城市”和“环保城市”的代名词。

绿地建设固然是好事,但应根据土地资源状况量力而行。在人多地少的地区,尤其是一些大城市,人们往往为了绿化而绿化,不惜占用耕地去实现一些硬性的绿化指标,这与“绿色规划”的意图是背离的,不利于土地利用结构的优化发展。

结束语：在新一轮的土地规划修编中,应该重新定义和审视绿地的概念,制定合理的绿地建设指标,不能狭义地认为种树种草修隔离带才是绿化,而应该拓宽视野,认识到耕地的生态功能。耕地作为一个高度集约利用的土地,其生物量比林木和草坪大得多,对于人地关系紧张的地区来说,绿化用地的规划中可以考虑用周围的田园风光空间格局替代树木掩映的城市居住格局。

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[4]陈燕,黄英.以人为本,科学对待新一轮土地利用总体规划修编[J].国土资源,2005(11):22-24.