完善党内法规体系下法治型党组织建设研究

完善党内法规体系下法治型党组织建设研究

廖佩伶

廖佩伶（中共达州市委党校四川达州635000）

[摘要]法治是人类迄今为止最好的治国理政方式，是最有效的治理模式和制度选择，也是以习近平为核心的党中央治国理政的基本方略和价值追求。十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央重视党内法规建设，党规法规体系得到进一步完善。在相对完善的党内法规体系下，明确法治型党组织建设对于全面从严治党具有重大价值，把握法治型党组织建设对于共同推进依法治国、依法执政、依法行政，使各级党组织永葆先进性和纯洁性，始终走在时代前列，具有十分重大的理论和实践意义。

关键词：党内法规规范法治党组织

一、党内法规的相关理论阐释

（一）党内法规的内涵

《中共共产党党内法规制定条例》[2013年5月27日，经中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》公开发布。]将党内法规的概念界定为：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规是规范党组织和党员行为的准则，以逐步实现党内民主和党的各方面建设的制度化、法律化。

（二）十八以来党内法规建设取得的成就

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持思想建党和制度治党紧密结合，重视发挥法规制度的基础性、保障性作用，出台一大批标志性、关键性、引领性的党内法规，推动党内法规制度建设取得重大进展。

从宏观层面来看，在十八届四中全会又进一步将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中，将“形成完善的党内法规体系”确立为全面依法治国总目标的重要内容，努力形成国家法律法规与党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。不仅如此，十八届六中全会坚持思想建党和制度治党紧密结合，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订后的《中国共产党党内监督条例》两部重要的党内法

从微观层面来看，首先，全面清理党内法规。党中央系统全面清理了新中国成立至2012年6月期间中央出台的全部文件，共清理党内法规和规范性文件1178件，其中322件在清理工作中被废止、369件被宣布失效，二者合计占58.7%，其次，完成党内法规制定体系。一批重要的基础性党内法规构成党内法规制定体系的主干、形成了党内法规制定建设的基本框架。2015年中共中央颁布了《中国共产党巡视工作条例》，审议通过了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，2016年中共中央审议通过了《中共共产党问责条例》，同年还通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中共共产党党内监督条例》，2017年审议通过《中共共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》。

（三）党内法规的意义

治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度。这个法度就是党内法规。全面从严治党与依规治党紧密联系，全面从严治党的重点就在于依规治党，而依规治党的核心是“规”，就是党内法规，依规治党必须落脚于党内法规。习近平总书记明确指示，“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。要深入抓好反腐倡廉工作，坚持有案必查、有腐必惩，任何人触犯了党纪国法都要依纪依法严肃查处，决不姑息，党内决不允许腐败分子有藏身之地。我们党员干部一定要严格按照规定来办事，我们的目标就是要将权力关进制度的笼子里。

二、建设法治型党组织面临的困境

（一）党支部工作没了抓手，空对空

党支部的工作没有抓手，尤其是那些经济发展缓慢的农村，党支部显得很迷茫。具体表现在，发展经济，不知从哪儿入手；改善村容村貌，没有资金，村民的需求也不是十分迫切。党建工作就成了讲形式、走过场，政治学习读报纸、党员活动搞卫生，主题教育一阵风、组织生活老三篇。使党的建设庸俗化，久而久之，正常的组织生活由于没有实际意义、不能解决实际问题，党员便当成一种负担，不爱、不想参加，党组织对普通群众联吸引力也渐渐式微[刘明、史文勤：“基层党建工作的探索与实践”，《中国石油企业》，2016年8期。]。

（二）党员干部欠缺法治思维

党的建设主体是党员干部，党的建设的执行关键在党员干部的法治思维建设。然而，由于历史因素的影响，党内仍存在一些党员干部仍惯用传统的方式指挥各项工作，即使有相关的法规制度也常会忽视，仍然采取大包大揽的家长制，凭个人喜好办事[郭玮，“新形势下提升基层党建法制化水平的对策思考”，《文史博览》，2016年9月。]。不仅如此。过于依赖政策，对宪法和法律的重要性认识不足，不善于依法管党治党也是目前基层党内建设的重要问题。主要表现在：一是缺乏既定的办事程序，工作简单粗暴，不能按原则处理问题；二是以言代法，缺乏党内民主，党的机构与行政权力之间权责不清；以地方利益、部门利益甚至某些个人特权利益为借口，做出违背法律的事情。

（三）对违法、违纪的监督机制乏力

在现代社会，政党政治已成为国家政权运作的主要模式。“党权是政党权力的简称，指政党实际上所拥有的支配力和影响力的总和。”

在我国，中国共产党党权是一种管理国家政治、经济、文化、社会生活各方面事务的超级公共权力。这种巨大的公权力很容易在运作的过程中产生寻租的现象，凌驾于社会主义国家法治之上。党权腐败问题关系着党的性质是否变色，因此，腐败问题始终是依法治党的重要环节。自1927年建党开始，党中央设立了监察委员会。建国后第一代党的领导集体成员刘少奇主张在地方各级党委设立监察委员会，现代监督机制已初现雏形。1978年在党的十一届三中全会后，党中央又建立了中央纪律检查委员会。于1990年正式提出了党内监督条例，2003印发了《中国共产党党内监督条例》，对党员干部进行制度化规范。在党的建设历史上，几乎每一代领导人都致力于我党监督机制的建设与发展，然而，依然存在党内监督难于落实、欠缺明确的法律依据等问题，在当今反腐形势严峻的社会环境下，更应该在依法治党的框架下，对监督机制加以完善。

三、以落实党内法规推进法治型党组织建设的思考

（一）培育党员干部的法治思维

所谓“法治思维”，是指执政者在法治精神的指导下，运用法律法规有效处理各项事务并对产生的问题进行分析判断形成理论的认识活动。

一是强化法律理论学习，特别是加强对领导干部的法治教育。领导干部要自觉的学习法律思维方式，自觉地在工作中运用。领导干部要明确法治中国建设所需要的法律制度以及这些制度具体的规定，尤其要熟悉这些规定中和自己工作相关的具体规定。这些规定，包括行政法律规定，但不限于行政法律规定，像民法、刑法、诉讼法、社会法等部门法都是领导干部所要系统学习的。不仅如此，还要加强法纪规德学习[方世南：“全面从严治党语境下的法治型党组织建设研究”，《创新》，2015年5期。]。应当学习党章、了解党章。十八届四中全会《决定》指出：《党章》是最根本的党内法规，全党必须严格遵守。《党章》集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制制度。学习党章、遵守党章，是加强党的建设的一项基础性经常性工作，也是各级党组织和全体党员应尽的义务和责任，对于强化党章意识和纪律意识、保持党的先进性和纯洁性具有重要意义。要让党员干部明白权力的界限、知道该做什么不该做什么，懂得如何行使权力，该负什么责任。

二是培养遵守程序的思维。遵守程序首先代表着一种理念，亦即相信法律所固定的特定程序，并自觉去遵守。程序在法治中国的建设中不可或缺，对于领导干部来说，在意识中培养遵守程序的总体思维，是培养法治思维的重要内容。就领导干部而言，首先要做到在思维中明确程序代表着法治中国的观念，并且要自觉地在考虑问题、构建工作蓝图时将程序放在最为重要位置，将程序作为考量工作意义的重要标杆和尺码。而且领导干部特别要注意，所有行政管理行为，必须要在法律许可的范围内进行。凡是法律所禁止的行为，绝对不涉足。

培养遵守程序的总体思维是培养遵守程序的具体思维前提条件，但是在工作中培养遵守程序的具体思维绝对是不可缺少的。程序除去代表一种法治倾向，更多的代表一些具体的、明确的为或不为一定行为的规定。比如在行政过程中，对于涉及公民重大利益的事项必须进行听证，这样可以利于利害关系人及时反馈情况，提出意见，以保证项目

真正实现应有的社会效果。如果缺少了这一程序，可能就会导致一定利益主体的诉求难以有效地反馈给行政机关，影响该事项应有的社会效果的实现。在其他方面也是，凡是对工作有具体程序要求的，领导干部就要严格遵守，不得随意变更。领导干部只有养成了遵守程序的具体思维，才是真正意义上培养了遵守程序的思维。

三是鼓励学以致用。在党的十九大报告上，习近平总书记指出：“坚持全面从严治党。勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格”。党组织应当要带领广大党员深入学习、深刻领会、准确把握，要把学习党内法规和党章结合起来，进一步强化党规党纪意识。要在实践中践行遇事寻求法律支持、依法管理事务、依法解决矛盾的法治方式。

（二）建立科学实效的法治评价机制。

一是完善评价机制。为了保证对领导干部考核结果的客观性和公正性，提高考核结果的可信度，领导干部必须坚持自我评价的同时一方面，要使评价主体的多元化，例如官方指定的权威部门，包括公、检、法、国、地税等国家部门出台评估或委托报告。这样一来，由于评估主体的多元化其内容覆盖面也相对较广，所产生的评价结果也就越真实，评价机制的建立就更完善。另一方面，要是评价层级多样化。如社会团体、科研学术界，包括社会各大中小企业、学术机构等。评价层级多样，评价的角度也就越多样，对于解决法治体制方方面面的问题有着重要作用。

二是建立法治能力“零容忍”制。对那些违法乱纪损害党形象，法律意识淡薄，以权压法的党员干部实施“零容忍”，坚决整治党员干部队伍的法治素质，提高全党的整体法治水平。

三是建立评价机制“新常态”。首先，评价机制的绩效考核一般具有时效性特点，其数据仅代表一段时期内的评价情况。在建设党的评价体系时要针对当前的最新问题和特征，构建专门的平台进行收集分析整理，以保证评价的时效性、权威性和公开性。其次，随着评价体制的向前推进，我们应当秉承着不断思考、不断实践和不断超越的概念。最后，将“为民务实清廉”融入评价机制，把握根基，将人民群众作为评价机制建设的目标，根据人民群众最关系的问题不断创新发展。将“法治建设”融入政绩考核体系建设任重道远，更重要的是执行评价机制常态化，防止其陷入“休眠”的陷阱。法治思维的建设，推进法治执政方式的建设都需要长效机制，让广大党员干部明白法治的分量，让党的建设主流变成法治，让党的行动制约于法治[人民论坛理论研究中心：“以法治思维和法治方式推进基层党建创新”，《治理观察》，2017年6月。]。

（三）加强法治文化建设

提升党员干部法治能力的最好方式就是要把法治能力的建设加入到文化建设当中，形成一种软实力，真正的能够深入人心，引起全党上下的重视。法治文化是在法治化建设的实际行动中逐渐形成的，它代表着人们在行使法治能力的时候体现的一个普遍的价值观念。因此，我们可以通过党组织生活，通过民主生活会积极宣传正确的法治价值观，大力倡导多种形式的法治文化交流活动，将法治精神的内

涵融入到工作中，融入到人的内心。同时也要加大对主流新媒体的运用，将正确的法治理念传达给党组织成员及广大社会群众，形成一个用法、懂法的法治新时代。法治素养是法治能力得以强化的思想保障，在党组织的法治思想建设中党员干部对党规党章的熟悉掌握是法治能力得以发挥的重要基础，同时知晓与工作密切相关的法律知识也是培养法治素养的基础与前提。一方面，要将党员的法律教培训提上要日程，将学习与职级考核相挂钩。另一方面，加强法治的实践，形成有问题找法、处理问题依法的思想，并在实践中积累经验，使得法治能力得以全面提升。

中国共产党有接近8900万党员，450多万个基层党组织，发挥党组织的政治核心作用和党员的先锋模范作用，真正把党的各级组织打造成社会组织的核心，增强党组织的凝聚力、创造力，发挥党员在维护公平正义、实现均衡发展、建成小康社会中的作用，是党的建设科学化必须解决的基础问题。

参考文献：

1.刘明、史文勤：“基层党建工作的探索与实践”，《中国石油企业》，2016年8期。

2.郭玮，“新形势下提升基层党建法制化水平的对策思考”，《文史博览》，2016年9月。

3.方世南：“全面从严治党语境下的法治型党组织建设研究”，《创新》，2015年5期。

4.人民论坛理论研究中心：“以法治思维和法治方式推进基层党建创新”，《治理观察》，2017年6月。