经济适用房政策缺陷及其改进思路分析

经济适用房政策缺陷及其改进思路分析

周建丽

周建丽（山东财政学院工商管理学院）

摘要：现行的经济适用房政策在实施过程中出现了许多问题甚至引来不少批评。究其原因，政策本身存在着缺陷：一是经济适用房政策实行价格歧视的前提条件不满足；二是具有“准公共产品”属性的经济适用房以市场方式运作；三是“有限产权”在实施过程中完全私有化。为此，本文从明确政策目标、有效划分市场、实施制度创新、界定有限产权等方面提出政策改进的相关思路。

关键词：经济适用房政策缺陷价格歧视准公共产品

0引言

经济适用房政策主要通过划拨土地使用权、实行政府指导价、限定开发商利润等为低收入家庭提供低价住房。自我国实施经济适用房政策以来，虽然它在扩大居民住房消费、完善住房供应结构、平抑住房价格、缓解城市住宅压力、解决中低收入家庭住房难问题上发挥了积极作用，但实施过程中也存在销售对象界定不清、难以体现经济适用性、滋生“寻租”腐败、社会保障性没有充分发挥并引起新的不公平现象，造成不同社会群体利益失衡等等问题。这些弊端招致许多人的批评甚至有人建议取消经济适用房政策。

1经济适用房政策缺陷分析

1.1在市场无法有效划分的前提下实行“价格歧视”所谓“价格歧视”（PriceDiscrimination）是指生产者对同一商品针对不同的消费者索取两种或两种以上的价格，而这些价格的差别并不反映成本的差别。根据价格差别的程度，可把价格歧视区分为三个等级：一级价格歧视，又称完全价格歧视，即每一单位产品都有不同的价格。二级价格歧视，即垄断厂商了解消费者的需求曲线，把这种需求曲线分为不同段，根据不同购买量，确定不同价格，垄断者获得一部分而不是全部买主的消费剩余。三级价格歧视是指垄断厂商对不同市场的不同消费者实行不同的价格，在实行高价格的市场上获得超额利润。

经济适用房和商品房除了建造过程中的土地投入及各项配套费用的差异外，其居住效用没有本质区别，属于同质产品。然而经济适用房政策设计是由政府部门在一级土地供给市场上扮演垄断者的身份，区分商品房用地与经济适用房用地的性质，减免地价和相关税费，对利润率及管理费率进行管制，对经济适用房与商品房实行差别取价。这一政策设计使得同为居住效用的经济适用房与商品房存在差别价格，并且规定高收入家庭只能购买高价格的商品房，中低收入家庭才有资格购买低价格的经济适用房。这种根据买者不同收入等级分层次的住宅供应体系属于“三级价格歧视”，即由垄断者根据买者的各种特征（如年龄、职业、收入等）把他们划分成不同的市场，不同市场对同一商品支付不同的价格。对高收入人群实行较高的商品房价格，对中低收入人群实行较低的价格，有利于社会总福利的提高，也有助于维护社会公平。然而实行价格歧视这一既有助于公平又有效率的经济适用房政策为什么在实施过程中适得其反？这是由于实行价格歧视的前提条件并不满足。

根据垄断市场理论，要使价格歧视增加社会总福利，除了真正要求市场具有垄断性，使得卖者可以控制价格以外，还必须满足另一条件：实行价格歧视要求市场根据需求弹性的不同可清晰划分。并且不同市场之间必须相互分离，能有效地区分不同市场或市场的各个部分，严格区分不同市场上的购买主体，排除中间商倒买倒卖获利的可能。然而，实践中无法清晰区分具有不同需求弹性的住房需求主体。

第一，根据居民家庭收入来划分市场缺乏操作性。由于目前我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，居民的隐形收入无法统计，加之多元化的收入分配格局，使我国居民家庭的收入水平透明度极低。另外，按照国际通行的作法，一个国家的居民家庭收入划分为高、中等偏高、中等、中等偏低、低5个不同的档次。地方政府在各自政策目标群体的界定上存在很大差别，有的地方对“中低收入”理解为“中等低收入家庭”，也有的地方理解为“中等偏下低收入家庭”。

第二，无法有效阻止高收入人群进入经济适用房市场。目前采用的主要手段是资格审查和购房者公示，但这种手段无法将高收入家庭限制在经济适用房市场以外。购房者资格主要由购房者单位、街道，甚至是开发商审查。开发商为提高销售效率，缩短开发经营周期，很可能与购房者协同作假。而在个人信用制度缺失的情况下，公示不可能起到识别高收入阶层的效果。因此，信息不对称的存在导致经济适用房保障对象的审批机制不健全，监控缺位现象的发生。

1.2作为“准公共产品”的经济适用房供应市场化经济适用房作为保障居民居住权的重要手段，是我国公共住房保障制度的重要组成部分，同时，由于经济适用房的土地是通过无偿划拨的形式取得，建设过程中又给予税费等优惠，所以经济适用房并不是完全意义上的商品，而带有“准公共产品”的特性。所谓“准公共产品”是介于公共产品和私人产品之间的，在消费过程中不同时具有非竞争性、非排斥性特征，也不同时具有竞争性、排斥性特征的社会产品和劳务。经济适用房作为准公共产品，不应与私人产品一样由市场化运作，而应当由政府提供即财政补贴，选择合理的供给制度进行生产，并对生产和销售进行监管。

作为准公共产品，在不健全的房地产市场条件下，把准公共产品完全推进市场，交给房地产企业生产经营，必将导致准公共产品的供应缺失、效率降低。这是由于开发商为了确保经济适用房市场销售成功，资金迅速回笼，不惜改变原定的目标，违背国家相关政策规定：通过各种途径提高经济适用房设计标准、增加房屋面积、改变规划选址；通过各种手段干涉销售过程甚至倒卖房号；通过虚列经济适用房成本来降低账面利润，使价格监管名存实亡。

1.3作为“准公共产品”的经济适用房产权私有化准公共产品的一个重要特征就是不能转化为完全私有产权，保障性住房只能由住房困难者作为消费者来使用，这样才可以维持其准公共产品属性。而不能当作私有产权随意转让和出租，甚至用作房地产投资或投机的手段。

按现行政策规定，购房人可以按照规定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。作为准公共产品的经济适用房，以完全产权提供方式，将补贴一次性分配给了现阶段的低收入人群，使经济适用房这种保障成为一种固定保障，经济适用房一旦成为购房人完全资产，即便购房人今后收入提高，不属于保障对象，但他依旧可享用政府的福利资源，而允许经济适用房上市，补缴象征意义的土地出让金，但还是不能补偿政府的福利资源。即使规定经济适用房转让时按差价的一定比例收取，由于差价的确定较为复杂，增加了操作的难度。如果不对使用权和处置权做进一步明晰，则在利益的驱动下，转让、出租等现象将无法避免。

2经济适用房政策改进的相关思路

2.1明确政策目标、合理确定保障标准经济适用房的社会保障性质决定了其政策覆盖面不宜过大，应明确经济适用房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并应与廉租住房保障对象相衔接；而中等以上收入阶层的住房消费，则完全属于私人产品，应通过完全的市场机制解决；中等收入阶层，政府可以通过引导住房供应结构，为其提供户型紧凑、总价适中的住宅，其性质应属于产权清晰的私人产品。

为确保经济适用住房的“经济”，对于建设开发单位而言，要严格控制建造成本，改进管理体制，通过控制成本和减少管理费用的方法来降低经济适用房的总成本。对经济适用住房的施工和监理，应当采取招标方式，选择具有资质和良好社会责任的建筑企业和监理公司实施，以保障经济适用房“经济”。考虑到住宅使用周期较长和日后居民生活提高对住房的需求，经济适用住房的建筑标准应具有适当的超前性，应该用发展的眼光来设计，留出适当的发展空间，以满足今后住房标准提高的需要。通过增加住房套数和降低住房舒适度以及严格限制进入，降低经济适用房的投资功能，回归并强化经济适用房是保障中低收入人群住房自住需求的本质目标。

2.2有效划分市场、界定经济适用房购买对象为确保经济适用房供应对象的准确性，可以以家庭收入和家庭住房面积两项标准为依据来衡量。如建立和健全个人收入监测体系，使每个人的各种收入如不动产收益、遗产收益、银行利息等收入集中汇集到某个部门（如税务部门）；建立并完善个人财产申报制度和家庭信用体系建设。逐步建立统一的个人身份证代码，在银行存款、纳税登记、社会保障等方面实行统一代码管理。完善居民家庭储蓄存款实名制，建立家庭金融资产和不动产实名制度，逐步建立全面的家庭收入申报制度。

从住房面积来看，应根据各地区的实际情况，结合低收入家庭实际需要合理确定，基本户型应保持在略高于当地人均住房面积标准的水平上，并根据发展情况及时作出调整。

同时加大监督力度，成立专门机构核定经济适用房的购买对象并监督住房保障有关的管理事务，由其对经济适用房的购买对象进行审查与核定，保证经济适用房真正到达中低收入者手中，同时建立具有购房资格的低收入家庭的数据信息库。

2.3实施制度创新、建立非营利性住房建设机构按照西方经济学的观点，由于公共产品具有非排他性和非竞争性，使得按照西方经济学“边际成本等于边际收益”的所谓效率原则，公共产品的消费价格只能为零。因而，追求盈利的私人部门是不可能提供公共产品的，但政府部门可以用国家机器这一暴力工具来强行征收提供公共产品所需要的成本费用，因此，纯公共产品的提供需要政府承担。在市场失灵和政府失灵的双重作用下，准公共产品的私人企业供给是失灵的。保障性住房问题完全靠政府直接投资不现实，完全推向市场也不理性，这就需要形成一种更有效的经济适用房开发建设运营模式——由非盈利机构建设经济适用住房，承担经济适用房的设计、开发、销售、管理等工作。这些非营利组织比政府部门更有效率，能够聚集一定的专业技术和管理知识，又有低收入居民监督和参与，可以很好地运作政府资助项目。

2.4界定“有限产权”、建立经济适用房退出机制由于政府对经济适用房项目开发实行划拨用地、各种税费减半征收的优惠政策，政府提供了财政补贴，因此，经济适用房产权不是完整意义上的产权，应当是“有限产权”或者是“政府与个人共有”产权。共有产权份额的确认可以根据政府与购房人的出资比例。凡由政府提供补贴的住房，均由政府和购房人共同拥有住房产权，在《房屋所有权证》上标明房屋所有人为政府或其授权的住房保障机构和购买人并注明两者的产权比例。

政府拥有部分产权，还有助于建立经济适用房的退出机制，当购买经济适用房的家庭在经济改善、收入提高后如果不符合资格条件享受的经济适用房应当退出，或由于家庭人口减少应相应减小保障面积。购买人不符合资格条件后，经济适用房要以产权形式或者补贴差价的资金形式被政府再“收回”，政府可将这笔资金再次投入，收回的经济适用房也可以不断地为新的保障对象服务，让更多困难家庭享受优惠，住房保障资金就能累积倍增，最终减轻政府的财政压力。

虽然经济适用房政策在执行中产生了一定的偏差，相关争论也渐趋激烈，但考虑到政策的延续性与权威性，不能因噎废食，随意废除，而应在实施中不断积累经验、改进并完善政策，加强监管。

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