我国城镇住房供应体系存在的问题及原因

我国城镇住房供应体系存在的问题及原因

薛婷婷(南昌大学，江西南昌330031)

摘要：目前的高房价，已经远远超出普通城镇居民的购买力，市场提供的商品房并非住房的有效供应。我国城镇住房供应体系存在的最主要的问题，就是住房供应渠道单一，住房供应被开发商垄断，而政府又不能提供足够的保障性住房。解决居民住房难的问题，必须打破开发商对住房供应的垄断。国家对房地产业的定位要更注重住房的居住功能，加大保障性住房的供应。允许居民合作建房，形成多元化城镇住房供应体系。

关键词：城镇住房;供应体系;问题;原因

中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1000-8772(2009)10-0101-02

一、最主要的问题：我国城镇住房供应渠道单一

我国目前的住宅供给渠道可以概括为：城市住宅市场供给，农村住宅自建为主，没有形成多层次的住宅供应体系。住宅供给渠道单一，则难以满足巨大的社会需求。在农村，农民有宅基地，住房问题可以通过自建房解决。国家的住房保障范围在城市，也就是说，农村的住房问题国家没有制定相应的制度保障措施。这并不是说，农村不需要，而是由于我国特殊的城乡二元体制造成的，城市的福利覆盖不到农村。

城市土地国家所有，住宅用地只有70年使用权，这是城市住宅开发必须面对的制度背景。这就决定了政府作为国有土地所有权的代表，可以从土地获得、城市规划、环境保护、配套设施等各方面对住宅开发进行管制，在这个管制链条中，任何一个环节的脱节都会导致开发的整体失败，从而使得住宅生产的制度门槛很高，个人或非专业组织很难成为城市住宅的供给主体。《中华人民共和国城市房地产管理法》第2条明确规定：所有国有土地上的建房和基础设施建设都属于房地产开发。而开发就涉及到资质问题，这在一定程度上就相当于否定了城市自建房的合法性。所以城市的住房供应模式，就是开发商从政府手中拿地，然后向银行贷款建房，再出售给城市居民。除了政府提供的廉租房以及经济适用房外，城市的住房供应渠道基本上被开发商垄断了。这就是我国城镇住房供应体系的主要问题。

二、开发商垄断住房供应造成的影响

(一)公共住房供应减少

因为政府是城市商品房开发土地的唯一供应者，政府同时也垄断了农村土地的征地权。强制征地时，作为非市场主体，政府有权压低农民的地价；而作为城市住房用地的唯一提供者，政府也有权提高地价。政府作为城市土地的中介人，获得了“经营城市土地”的利益，却没有动机去为广大城市困难群众提供廉租房。因为这一得一失之间太明显了，经营城市土地有财政收入，鼓励开发商品房还有房地产税收；而提供廉租房的资金由地方政府筹集。开发商垄断城市住房供应，让政府则忙于“经营城市土地”，失职于提供公共保障性住房。

(二)准入限制带来的垄断直接推高房价

高成本与高需求并未揭示出高房价的本质，房价居高不下的根本原因在于垄断。尽管北京市有几千家开发商，他们实际上并非在同一市场上竞争，构成竞争的只是相邻的少数几家开发商。同时，相邻竞争的开发商，其定价采取了价格领袖制的形式。也就是说，由首先来此地开发的开发商制定房价，后来者跟随其价格走。价格领袖制实际上就是价格合谋或价格勾结，而价格合谋的实质是垄断。房价被垄断，再加上房地产投资或投机行为拉动房价上涨，决定了房地产作为一种稀缺资源在价格上的持续涨潮。

在我国并非谁都可以进行房地产开发，它有非常严格的准入限制，这使得民众（尤其在城市）只能购买开发商建造的房屋，而不能自己建造房屋。土地只卖给开发商，即使个人合作建房，也必须通过开发商拿地，造成个人合作建房之路被彻底封堵死，衍生出开发商对市场的强势垄断地位。而开发商总是追求利润最大化的，房价自然会被推高。想要压缩开发商的超额利润，市场存在必须有足够的竞争。

三、我国住房供应体系问题的原因

(一)政府住房保障职能的缺位

在住宅保障体系尚未健全的情况下，中央政府希望利用土地所有者的身份，鼓励住宅供给，解决中、低收入群体的住房需求，从而形成了具有中国特色的“经济适用房制度”。经济适用房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。其福利性质体现为：国家对其免收地价，且相关税费减免。但在实际操作中，由于地方政府将批租土地收益作为一大财源，使得经济适用房建设明显偏少，远远满足不了社会的需求。因此在保障性住房建设方面，政府的住房供应没有做好，在这方面需求远远得不到满足。

(二)我国土地制度对城镇住房供应的限制

现行土地制度对住宅市场的影响——刺激地方政府经营土地，推动房地产热，房价上涨，直接降低城市居民的购买力。在现行土地制度下，一方面，土地及其相关收入是地方政府财政收入的重要来源，另一方面，农地的取得成本低，而转为城市用地的预期收益又很高，导致各城市政府热衷于以经营土地为核心内容的“经营城市”，谋求土地收益的最大化。其结果，仅有占15%~20%的商业、房地产等经营性用地以“招、拍、挂”方式出让，使得地方政府采用“饥饿式供地”等方式千方百计抬高这部分土地的出让价格，从而推动了住宅成本的上升。

另外，现行土地制度对城市政府扩大拆迁规模也具有激励作用。扩大拆迁规模，一方面可以获得优等区位土地的级差地租；另一方面可以制造被动需求，提升二手房和城市周边区域低等价位住宅的价格，使房地产热进一步升温。

(三)不允许自建房，导致住房供应缺乏竞争，减少住房有效供应

自建房，作为商品房的直接竞争对手，自然会迫使商品房降价。但是，政府却规定不允许个人或组织自建房。其后果是，房地产商则继续强调“刚性需求”，坚持不降价，我国房价继续在高位徘徊，居民的有效需求得不到满足。

四、国家对房地产业的定位——现在和将来都是我国重要的支柱产业

(一)房地产业的定位

国家对房地产的定位是，房地产业是我国重要的支柱产业，对于促进经济增长、维护金融稳定、增加就业和改善民生具有重要作用。因此，2009年房地产业仍然在保增长、扩内需、调结构、促民生方面肩负重要使命。房地产业发展目标应定位于保持房地产投资规模适度增长，市场平稳运行，居民合理消费住房，加快保障性住房建设，完善中国保障性住房制度和体系建设。

(二)对房地产支柱产业的质疑

全国政协常委、国务院参事任玉岭曾指出，片面强调房地产拉动经济的功能，却忽视了对居民住房的保障功能，特别是把房地产作为支柱产业提出来，使其居住功能弱化，创利和寻租的功能被强化，导致房地产行业成了追求GDP与创造政绩的行业。房地产业不宜作为支柱产业，建议有关部门重新对其地位进行评估。

(三)房地产业定位的反思——住房完全市场化的后果

1998年启动的房地产市场的供给体系，是以经济适用房为主的城镇住房供应体系，这也就意味当时国务院一开始把我国的房地产市场是作为一个有限竞争的市场来对待。这说明国务院从一开始在操作层面上没有把房地产市场完全交给市场来调节。

但是，在实际执行中各级地方政府并没有把工作的重点放在对经济适用房的供给上，被政府控制和批租的土地，大批地流到了一般商品房上。按照该文件要求，以供应经济适用房为主的房地产市场，从比例上看，经济适用房应当在60%以上。但实际上，一些城市连1%都不到。

(四)重新定位——不能完全市场化

我国房地产市场必须承担起产业发展与社会服务的双重功能。房地产具有可交易性与不可交易性的特征，决定了房地产的双重功能。受土地资源的约束，越是土地资源稀缺的国家，越要凸显房地产所承担的社会服务功能，越需要政府加大对房地产市场补贴和调控的力度。我国作为土地资源高度稀缺的国家，要使房地产承担起社会服务的功能，就需要政府有更多作为和对市场进行更强的调控管理。

参考文献：

[1]张友志,顾红春.我国城镇住房供应结构问题的初步研究[J].基建优化,2007,(2).

[2]包宗华.关于调整住房供应结构的辨析和建议[J].上海房地,2006,(6).

[3]袁蕾.中国公共住宅供应体系及其完善的框架思路[J].城市问题,2006,(2).

（责任编辑：吴鹏辉）